Políticas migratórias: Cidadania versus soberania

Para o migrante, pátria é a terra que lhe dá o pão. (SCALABRINI)

Junto com as dimensões planetárias dos negócios, das finanças, do comércio e do fluxo de informação, é colocado em movimento um processo localizador, de fixação no espaço. Conjuntamente, os dois processos [de globalização e de localização estão] intimamente relacionados [e] diferenciam nitidamente as condições existenciais de populações inteiras e de vários segmentos de cada população. O que para alguns parece globalização, para outros significa localização; o que para alguns é sinalização de liberdade, para muitos outros é um destino indesejado e cruel. A mobilidade galga ao mais alto nível dentre os valores cobiçados – a liberdade de movimentos, uma mercadoria sempre escassa e distribuída de forma desigual, logo se torna o principal fator estratificador de nossos tardios tempos modernos ou pós- modernos. (BAUMAN, Zygmunt. Globalização: as conseqüências humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999. p.07-08)

Teoricamente empreendida pela cidadania e ensejada pelo Estado, a liberdade é resgatada e corroída do conceito clássico de cidadania: Do Iluminismo (movimento intelectual de grande fervor) à Revolução Francesa (libertação do indivíduo dos grilhões que acorrentavam-no ao Estado absoluto), até o presente. DAL RI JR (2006, p.426) crê na Revolução Francesa como marco irradiador das “perspectivas democráticas que se sustentaram nos últimos trezentos anos, de onde emanaram as concepções de cidadania,

fundadas no Estado de Direito, e posteriormente constituíram os sujeitos de direitos modernos”.

Assim, os princípios liberais se adequaram à configuração de um Estado capitalista que inicialmente promoveu uma democracia representativa e formal (DAL RI JR, 2006, p.426). O ideário liberal foi justificado por sua concepção ter ocorrido no centro de um movimento reivindicador, uma luta radical contra o despotismo das monarquias esclarecidas. No entanto, a instituição Estado de Direito foi sofrendo transformações, tornando possível o regramento prático, a economia e a política. Nesse sentido, BOBBIO (1986, p.116) assevera ser “a reivindicação das vantagens da economia de mercado contra o estado intervencionista; por outro lado, é a reivindicação dos direitos do homem contra toda forma de despotismo”. O liberalismo do século XIX, outrossim, nutria a aspiração de uma sociedade apolítica ou com a intervenção mínima de Estado; a cidadania, ainda limitada, restringia-se aos direitos civis (BOBBIO, 1986, p.116). Aceita OLIVEIRA (2004, p.488-489):

Pelo princípio das nacionalidades, a nação vincula a cidadania, ficando circunscrita – limitada – unicamente ao espaço do território da nação, sem restringir-se apenas ao conceito de nação. São cidadãos, portanto, os nacionais de um país vinculados à filiação, não ao contrário. O conceito contemporâneo de cidadania afasta da noção de nacionalidade e da dimensão política e jurídica, associando-a ao âmbito e à dimensão cultural, transnacional, ao contexto do cidadão do mundo, da cidadania planetária – cosmopolita – em construção pela sociedade civil de todos os Estados, em contraponto ao poder econômico do mercado globalizado e o paradoxo da doutrina liberal [...]. Ao se estender a análise da cidadania à esfera da nação, depreende-se que da mesma, pela sua própria natureza, apresenta noção vaga, ligando-se ao sentido de comunidade, vale dizer, com uma linguagem, costumes, valores e cultura comuns, contudo, apresentando como característica fundamental a vontade de seus componentes de figurar nessa coletividade, de pertencer a essa comunidade.

Os estudos em Relações Internacionais sintetizam o pensamento da cidadania de forma prática: Antes, vinculada se encontrava ao nacionalismo e, conseqüentemente, à noção de soberania estatal. Com a crise do Estado, o ideário de cidadania passa a estar intimamente ligada ao conceito de Estado de bem-estar social. DAL RI JR (2006, p.425) garante que a cidadania não tem se realizado como se pretendia a todos os cidadãos, visto que ao buscar a concorrência e a hegemonia no âmbito internacional, o Estado reduziu quase que completamente sua “capacidade de ator conciliador das demandas da cidadania, pelas condições postas em suas políticas econômicas sociais, na medida em que aumentou sua capacidade de ator político no concerto das nações”.

Conforme FUKUYAMA (1992 apud DAL RI JR, 2006, p.425), quando a cidadania se projeta como prática dos Direitos Humanos e de convivência solidária e

cooperativa, seus efeitos vão criando empecilhos aos grupos dominantes e às forças de mercado privado, surgindo então um discurso de resistência e remetendo à realização plena da história. Daí a necessidade de falar cidadania e de tomar as questões de seu interior a serio:

Por isso a pertinência da questão: qual seja o Estado, em sua maneira atual de funcionalidade, poderá manter-se tutelando os direitos humanos e o exercício da cidadania, a fim de ensejar a distribuição solidária dos bens socialmente produzidos, visando à autonomia individual e coletiva? Não expressando em suas ações de governo a síntese da vontade geral interna, por esse mesmo procedimento não intervém em favor do conjunto dos cidadãos. Somente pelo fato de a cidadania ser tomada como direitos e deveres redistribuídos e vinculada à constitucionalidade, não há garantia de ser entendida como devir de sustentação social justa. Para a cidadania, aquele modelo não se resume num adorno para dominação legal de grupos hegemônicos. Esses deveres correspondem à manutenção de liberdades, à efetivação dos direitos (DAL RI JR., Arno. A cidadania moderna: A leitura de uma transformação. In: Evolução Histórica e Fundamentos Políticos-Jurídicos da Cidadania. In: DAL RI JR, Arno; OLIVEIRA, Odete Maria de. (Org.). Cidadania e

nacionalidade: Efeitos e perspectivas: nacionais, regionais, globais. Ijuí: Unijuí,

2006, p.225).

Atinge-se um ponto de discussão em que se percebe a dificuldade na definição do conceito de cidadania em sua prática efetiva. CASTRO JR (2003, p.251) parte da premissa de que a cidadania, no Brasil, se encontra ainda em fase de concretização, haja vista a falta de percepção dos direitos fundamentais pela maioria da sociedade civil - comprovada através de pesquisas empíricas e pelo cotidiano em si -, e pelo baixo grau de associativismo. A carência deste último possibilita a manutenção da desigualdade social e da omissão do Estado e das autoridades, fazendo com que os sistemas atravessem grave crise de legitimidade.

Ambos no caso francês e no brasileiro, embora em experiências distintas, a cidadania foi uma construção lenta vivida por segmentos da população que acreditavam valer à pena lutar e até morrer por tal valor coletivo. Como há, novamente, dificuldade em definir a noção de cidadania, concorda-se com CASTRO JR (2003, p.251):

Prefiro não fragmentar a cidadania, porque a condição de igualdade é a sua generalidade, a universalização do conceito. Claro que essa não é uma discussão puramente descritiva. Estou expressando uma preferência minha. Cidadania tem a ver com liberdade: é uma noção que nasce de um projeto burguês que, espero, transcenda a sociedade burguesa. Só entendo cidadania quando direitos políticos, civis e sociais são naturalizados. Ou seja, no contexto de uma sociedade nacional, o que é direito do cidadão tem de se confundir com direitos humanos.

CASTRO JR (2003, p.257) explana que o peso da herança colonial brasileira é notado especialmente no campo dos direitos civis, uma vez que o então novo país herdou a escravidão - negava a condição humana ao escravo - e os latifúndios, praticamente isentos da

ação da lei, bem como um Estado comprometido apenas com interesses privados. Esses três impeditivos aos direitos civis tardaram deveras a desaparecer: Somente em 1888 a abolição da escravidão ocorreu e, mesmo assim, unicamente do ponto de vista formal/não-material. Os latifúndios, por sua vez, até hoje fazem sentir a sua força em várias regiões do país, como no caso maranhense, a título de exemplo, onde a política coronelista foi substituída pela perpetuação de políticos no poder.

OLIVEIRA (2004, p.513) soma às dimensões política, social e regional da cidadania, a idéia de uma cidadania civil – uma que considere o viés da vontade dos cidadãos de pertencer à sociedade civil. Para a estudiosa, “trata-se de uma necessidade própria do ser humano, tanto de ser acolhido no grupo – na comunidade – como de identificar-se com ele, de pertencer e de unir-se a ele”. Ainda conforme essa acepção, OLIVEIRA (2004, p.513-514) prossegue considerando que:

[...] o ser humano não constitui apenas um sujeito de direitos políticos, sociais, comunitários, de outros direitos, ou de um sujeito produtor de riquezas materiais e imateriais. Antes disso, e ale m disso, teria necessidade de tornar-se membro espontâneo de uma comunidade, no caso, denominada sociedade civil, a qual compreender um conjunto de associações – e de cunho não político, nem econômico – como as associações civis, eclesiásticas, movimentos sociais, etc., fundamentais à socialização e desenvolvimento diário da vida do cidadão. Portanto, a idéia de uma cidadania civil liga-se à necessidade do indivíduo – do cidadão – de pertencer à sociedade civil, buscando nela um potencial de relevância: a solidariedade e civilidade, características da grandeza desse âmbito e dificilmente encontradas em outras dimensões da cidadania.

Ademais, o processo histórico de efetiva construção da cidadania poder-se-ia dizer iniciado somente com os direitos políticos no século XIX, evoluindo apenas com os direitos sociais e civis. Assim, CASTRO JR (2003, p.258) arquiteta que a cidadania brasileira ainda sofre grandes dificuldades para a sua consolidação, “tendo em vista os males de origem desse processo histórico atípico, uma vez que não houve anteriormente o fortalecimento do associativismo e conseqüentemente da sociedade civil”. Associativismo e, diga-se de passagem, de sincero cooperativismo.

Por sua vez, essa consciência ingênua do brasileiro, por si só, não possibilita o exercício da cidadania, de modo, que segundo Ferreira, “a educação para a cidadania precisaria empenhar-se em expurgar de cada homem as crenças, as fantasias, as ilusões e, quem sabe, as paixões, que em nada contribuem para o desenvolvimento de uma consciência crítica. Sob esse enfoque, a ingenuidade, para não dizer a ignorância, é profundamente negativa, já que a pessoa ingênua é facilmente enganada elos detentores do poder. [...] Superar essas ingenuidades – aquela que supera o descontentamento ou aquela que se lança cegamente nos conflitos – é tarefa da educação” (CASTRO JR, 2003, p.262).

A partir dos últimos anos do século XX, a migração assumiu lugar central nos debate políticos nas sociedades capitalistas centrais, desvelando-se uma convergência cada vez mais intensa entre as políticas de imigração e de nacionalidade e as políticas econômicas, equação cada vez mais impactada pelo inexorável processo de globalização. Este, um fenômeno de múltiplas facetas, plural e contraditório, com implicações econômicas, sociais, políticas, culturais, religiosas e jurídicas inter-relacionadas de um modo complexo, corresponde a uma intensificação dramática das interações internacionais e que, paradoxalmente, embora as tenha transformado radicalmente, intensificou hierarquias e desigualdades (SCHWARS, 2010, p.28-31).

As políticas de imigração e de nacionalidade têm, pois, uma relação que pode ser descrita como dialética e cada vez mais intensa com as políticas econômicas, como se pode verificar a partir da história recente do desenvolvimento dos fluxos migratórios e, em especial, das restrições impostas às imigrações pelos países centrais a partir das três últimas décadas do século XX, com as crises dos paradigmas que haviam garantido a bonança do crescimento econômico nos do pós- guerra (SCHWARS, 2010, p.28-31).

Nesse contexto, a atual conjuntura das políticas migratórias deriva de vários fatores, dentre os quais se destaca o notável aumento da pressão migratória sobre os países centrais. SCHWARS (2010, p.28-31) calcula: Há uma clara correspondência entre as situações econômicas e políticas dominantes nos Estados e as correntes migratórias. Colocamo-nos em frente a um processo de reestruturação das sociedades em escala planetária, e as migrações internacionais são componentes desse processo no sistema mundial.

Para lidar com essa situação, em que as migrações internacionais respondem a dinâmicas cada vez mais complexas, os Estados buscam instrumentos que permitam não apenas a regulação dos fluxos migratórios, mas, diante da real insuficiência das medidas de controle de fronteiras, a promoção da integração social dos recém- chegados. Há uma crescente percepção, nos diversos países receptores de imigrantes, de que não é possível rechaçar por completo a entrada de estrangeiros e que as suas capacidades de absorção, muito limitadas, geram problemas econômicos, sociais e culturais, não apenas para os recém-chegados, mas para toda a sociedade, se não forem tomadas medidas que favoreçam a sua integração.

As políticas migratórias correspondem, nesse contexto, não apenas ao conjunto de leis e disposições nacionais relativas à entrada, à circulação e à estadia de estrangeiros no território de um país, mas com intensidade cada vez maior, às formas através das quais se pretende dar a inserção desses estrangeiros na sociedade de acolhida. Esses conjuntos de leis, disposições, propostas e indicações que constituem as políticas de imigração provocam freqüentes dilemas e geram mutações no conceito contemporâneo de cidadania (SCHWARS, 2010, p.28-31).

O crescente fluxo de migrantes lançou uma série de desafios para os países centrais, inclusive quanto à questão da imigração legal, à forma de integração dos migrantes

às sociedades nacionais e à provisão de direitos e garantias individuais e sociais. Os migrantes enfrentam, contudo, o desafio de integrar-se a uma sociedade que pode muitas vezes reagir com suspeita e hostilidade diante da sua chegada, conforme anteriormente suposto (SCHWARS, 2010, p.28-31). Por não serem cidadãos nacionais, gozam de menos direitos do que a população nativa, sendo comumente explorados ou discriminados inclusive na esfera trabalhista. Quanto aos irregulares, freqüentemente são detidos e deportados em condições violadoras das normas mais elementares de Direitos Humanos (SCHWARS, 2010, p.28-31).

De fato, a verdade é que os países centrais, com destaque para os Estados Unidos e os membros da União Européia, estão direcionando as suas políticas de migração para a detenção e a repatriação de imigrantes [...] e para as quotas de imigração, convertendo o controle da migração em um amplo laboratório de políticas repressivas. No Ano Europeu do Diálogo Intercultural, em 2008, a Europa fomentou o afastamento e a expulsão através da Diretiva de Retorno, que causou tanto escândalo a ponto de ser chamada de Diretiva da Vergonha, com disposições que permitem, por exemplo, que um imigrante irregular possa ser detido por dezoito meses sem o devido processo legal e que crianças possam ser detidas e expulsas. Nesse contexto, são especialmente importantes e simbólicas, na atualidade, as provocações da imigração africana na Itália e na Espanha, no marco da ortodoxia, restritiva européia. De fato, a partir dos anos 1990, os novos receptores de imigração no Sul da Europa, em particular Itália e Espanha, foram considerados velhos países do Norte como países com regimes migratórios insuficientes, caracterizados por uma excessiva tolerância com a imigração irregular e uma destacada tendência a realizar regularizações com efeitos negativos sobre a gestão racional dos fluxos migratórios. Transformados nos guardiões da fronteira pelo Tratado de Schengen, Itália e Espanha tiveram que enfrentar as críticas dos países centrais europeus, que sempre se mostraram muito céticos a respeito da eficiência mediterrânea em matéria de controle migratório. Hoje, contemplamos uma política de revitalização das fronteiras em que o Mediterrâneo se converteu, depois da queda do Muro de Berlim, na grande fronteira entre os mundos, na qual muitos morrem afogados, tentando cruzá-lo (SCHWARS, 2010, p.28-31).

A melhoria dos controles exteriores e a pressão sobre os fluxos de clandestinos não pôde, no entanto, evitar a presença dos estrangeiros irregulares, fruto de leis de imigração de orientação restritiva e acolhidos por uma potente economia informal. SCHWARS (2010, p.28-31) informa com lucidez: Estima-se em mais de oito milhões os imigrantes irregulares no espaço europeu, sendo alegado ser impensável que os respectivos Estados expulsem oito milhões de pessoas. Questiona-se, não obstante, se além da expulsão os governos fornecem alguma alternativa a tais pessoas? Caso não, a mensagem passada é de poder se manter apenas na clandestinidade, e esta é freqüentemente tida como ameaça à soberania nacional, gerando um ciclo interminável de violência psicológica e física.

“A verdade é que, para além das iras, o debate deveria centrar-se atualmente na integração dos imigrantes e no conceito contemporâneo de cidadania, tendo por base o respeito mútuo, a primazia dos direitos humanos e o reconhecimento da riqueza cultural

transportada” (SCHWARS, 2010, p.28-31). De fato, a delimitação da fronteira entre os direitos dos nacionais e os dos estrangeiros está subordinada, desde o século XVIII, à ligação entre Estado, nação e povo, concretizada na idéia de cidadania; e à difusão, a partir da Revolução Francesa, da crença na existência de direitos inalienáveis e comuns a todas as pessoas.

É óbvio que a integração dos imigrantes nas sociedades de acolhida é um processo complexo e multifacetário. A expressão integração é usada, aqui, como o processo de adaptação recíproca entre imigrantes e a sociedade de acolhida, pelo qual, com o passar do tempo, os imigrantes e a população dos territórios de chegada formam um todo integrado, processo com grande diversidade de intervenientes: imigrantes, governos, instituições e comunidades locais. Do mesmo modo, as formas de inserção dos imigrantes nas sociedades receptoras são processos dinâmicos, em permanente mudança, resultantes de influências diversas no nível da macroestrutura econômica, social e político-institucional dos países de destino no momento da migração e das especificidades dos contextos locais dos territórios onde se fixam os estrangeiros. Daí resulta que as formas de incorporação dos imigrantes nas sociedades de acolhida são bastante mais complexas e matizadas do que a simples oposição entre regimes nacionais de assimilação e de multiculturalidade poderia fazer crer. A intervenção do sistema político local e dos preconceitos da sociedade relativamente aos imigrantes e minorias étnicas, raciais ou religiosas são fatores decisivos para o maior ou menor êxito da integração. Sem a aceitação da sociedade de acolhida, as políticas de integração podem ser bloqueadas (SCHWARS, 2010, p.28-31).

Conforme anteriormente abordado, a história das migrações internacionais em cidades americanas e européias demonstrou, infeliz e lamentavelmente, distinções substanciais nas atitudes e nas formas de acolhimento da população nativa, relativamente a imigrantes provenientes de determinadas origens geográficas ou com características raciais, sociais ou culturais particulares. Assim, uns são recebidos de braços abertos, outros passam despercebidos - e ambas a chegada e a integração do outro são constantemente caracterizadas pela conjuntura econômica do momento, sobretudo pela estrutura do mercado de trabalho (SCHWARS, 2010, p.28-31).

A influência de líderes de opinião e de meios de comunicação social tem aqui um papel de grande relevo, na medida em que contribuem para reforçar ou afrouxar as imagens coletivas estereotipadas de algumas comunidades, dado que uma grande parte dos habitantes das regiões receptoras revela um grande desconhecimento da dimensão e dos impactos da imigração. Os processos geradores de marginalização e exclusão social e espacial não são causados por características específicas dos indivíduos; variam de lugar para lugar. É por isso que as políticas urbanas e a participação ativa das organizações não-governamentais na vida da cidade têm um papel fundamental na prevenção dos mecanismos que conduzem a situações de exclusão, não só de alguns grupos de imigrantes e de minorias étnicas, mas também de outros grupos de risco. Importa também destacar o esforço feito no sentido do reconhecimento do papel ativo das associações de imigrantes na formulação e execução de determinadas ações políticas, bem como no desenvolvimento de parcerias (SCHWARS, 2010, p. 28-31).

Em síntese, SCHWARS (2010, p.28-31) relembra e reforça que é mister diminuir o sentimento anti-estrangeiro e a desconfiança com relação à formação das novas comunidades e seus efeitos sobre a soberania dos países - novamente, o preconceito e a pré- concepção negativista e fatalista. Quando se está em dúvida sobre a sua própria identidade, qualquer signo de estranheza na sociedade é percebido como ameaça, incitando o ressurgimento de ideologias como o conservadorismo e a xenofobia. Peculiarmente, os Estados ditos desenvolvidos, com poucas e insuficientes exceções, ainda não realizaram mudanças significativas nas políticas migratórias.

OLIVEIRA (2010) interpreta que o estudo da migração no Brasil, bem como dos fatores relacionados com esse fenômeno, tem se delineado como um importante campo de pesquisa; seja por envolver elementos de natureza individual, familiar, coletiva, ou mesmo por ser influenciado por elementos de ordem econômica ou climática - o fato é que seus determinantes variam ao longo do tempo e, certamente, de acordo com cada etapa do desenvolvimento econômico do país. OLIVEIRA (2010) prossegue: O recente crescimento econômico, o aumento do investimento público e a influência das rendas de transferência são elementos importantes que ambientam a migração interna no Brasil e que certamente deverá