2.3.1 Conceito, etapas e tipos de políticas públicas
Necessário se faz aqui realizar um breve resgate conceitual acerca das definições, etapas, denominadas policy cicles, e tipologias acerca da temática relacionada às políticas públicas.
Quanto às etapas que constituem o processo de elaboração das políticas públicas, denominado policy cicle, vários autores, das mais diversas épocas, já vêm se dedicando ao tema. Downs (1972) divide a atividade de implementação de policies em somente três etapas: a) iniciação – que consiste no surgimento de uma atividade organizacional para o atendimento de uma demanda pelo governo; b) finalização – que compreende a finalização de uma atividade organizacional por ter alcançado seu objetivo ou por seus custos de implantação serem impeditivos; e c) sucessão – adaptação de uma atividade organizacional para atender novas demandas, geralmente semelhantes às anteriores.
Cobb e Ross (1976) descrevem o processo de formulação da agenda social dos governos como uma competição, na qual os diversos grupos sociais disputam por atenção e recursos escassos nas sociedades para sua solução de seus problemas, e comparam a construção da agenda social como um processo político de comparação e avaliação da prioridade dessas demandas. Para esses autores as demandas passam por quatro etapas para conseguirem ser contempladas nas agendas sociais dos governos: a) iniciação – na qual é determinada a forma como surgem e por quem são apresentadas as demandas; b) especificação – etapa em que ocorre o detalhamento do tipo de demanda; c) expansão – etapa em que ocorre a movimentação dos interessados ou propositores para dar corpo e visibilidade às demandas; e d) aceitação – em que ocorre o reconhecimento das demandas na agenda.
Frey (2000) reconhece seis etapas no Policy Cicle1: a) percepção e definição de problemas; b) Agenda Setting, no sentido de incorporar os problemas na agenda; c) elaboração de programas e decisão, no sentido de oferecer alternativas e escolher a mais viável; d) implantação das policies, no sentido de executar o projeto/programa para a resolução do problema; e) avaliação das policies; e f) eventual correção das policies;
Para Souza (2007), as etapas também são seis: a) definição da agenda; b) identificação de alternativas; c) avaliação das opções; d) seleção das opções; e) implementação; f) avaliação.
Pode-se perceber que os dois últimos autores citados consideram a avaliação em uma ou mais etapas do policy cicle. Importante reconhecer que não faria sentindo a implementação de uma política pública sem a necessidade de previsão de uma avaliação de seus resultados, seja no momento de sua finalização, seja para a verificação periódica de ajustes em seu escopo. Assim, reserva-se um pequeno espaço neste trabalho, que em determinada parte se propõe a realizar uma avaliação de Políticas Públicas, para tratar brevemente do assunto.
Nesse sentido, Faria (2005) descreve quatro tipos de uso para as avaliações:
a) Instrumental: comum a quatro situações: (i) quando as implicações dos resultados não são controversas; (ii) quando as mudanças sugeridas não são de grande monta; (iii) quando o ambiente do programa é relativamente estável; (iv) quando o programa está em crise e não se sabe o que será feito.
b) Conceitual: reservado aos técnicos locais do programa, com pouco poder de decisão. Apesar disso, possibilita uma alteração no “modo de ver” o programa pelos técnicos.
c) Como instrumento de persuasão: quando procura apoio às decisões já tomadas pelos decision makers.
d) Como esclarecimento: nem sempre propositado, mas que cumulativamente, pelos seus resultados, altera as noções acerca de determinados programas, o que pode ou não fazer com que determinadas demandas façam parte da agenda governamental.
Além disso, o autor aborda alguns elementos da avaliação que podem ser utilizados:
a) ideias e generalizações apresentadas pela avaliação;
b) uso possível do fato da utilização da avaliação como desculpa para a inação ou para dar um ar de legitimidade à policy;
c) utilização do foco do estudo com destaque aos elementos escolhidos para serem mensurados;
d) utilização do desenho/metodologia da pesquisa avaliativa.
Quanto aos tipos de políticas públicas, Secchi (2010) faz um resgate bibliográfico e destaca as principais, dentre elas:
a) a de Lowi, baseada no impacto esperado das policies nas sociedades;
b) a de Wilson, que adota o critério da distribuição dos custos e benefícios das policies nas sociedades;
c) a de Gormley, que relaciona os níveis de atenção e de complexidade das policies;
d) a de Gustafsson, que relaciona o conhecimento e as intenções do policy maker; e e) a de Bozeman e Pandey, que as define de acordo com o viés político ou técnico
da policy;
Conforme Secchi (2010), as Políticas Públicas, ou Policies, são uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público. Nesse sentido, e pelo que foi citado até o momento, podemos considerar que policies previdenciárias são diretrizes elaboradas para enfrentar problemas relacionados à previdência pública. Considerando que no escopo deste trabalho serão abordados especificamente os RPPSs, serão analisadas as policies previdenciárias elaboradas para o enfrentamento dos problemas originados nesses regimes de previdência, mais especificamente o problema de desequilíbrio financeiro e atuarial após a Carta de 1988.
No Brasil, foram implantadas políticas públicas específicas no sistema previdenciário brasileiro que tinham como objetivo a tentativa de reduzir o grande déficit orçamentário ocorrido, ano a ano, nas contas da previdência.
A partir dessas alterações da Carta de 1988, foi elaborado todo um arcabouço legal, tanto no âmbito federal como estadual e municipal, que teve o intuito de equilibrar, no longo prazo2, a relação existente entre as despesas e receitas previdenciárias. São estas policies que serão analisadas no próximo tópico.
Especificamente acerca do problema do déficit financeiro e atuarial, as principais diretrizes foram a Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998, a Emenda Constitucional 41, de 31 de dezembro de 2003 e a Lei Federal no 2.618, de 30 de abril de 2012, regulamentando a aposentadoria complementar dos servidores públicos da União.
2.3.2 As políticas públicas previdenciárias para manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial no mundo
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem sua sede em Paris e é composta por 34 países3. A análise das reformas em seus sistemas de aposentadoria foi realizada, em 2006, pelos pesquisadores Peter Whiteford e Edward Whitehouse, na obra “Pension challenges and pension reforms in OCDE countries”. Nela os autores fazem um diagnóstico completo acerca das reformas realizadas nesses países desde 1990. O que se segue é um resumo dos principais aspectos desse diagnóstico.
Nos países membros da OCDE, os sistemas de aposentadoria e pensão variam muito, desde a forma como as prestações são calculadas, se eles são públicos ou privados, bem como as rendas mínimas dos benefícios. Os modelos previdenciários basicamente garantem uma renda mínima (Sistema Básico), e também uma renda complementar (Sistema Complementar), que visa aproximar o salário da atividade com os proventos de aposentadoria.
O sistema complementar desempenha um papel de seguro ou de poupança e é oferecido tanto pelo poder público como pela iniciativa privada. O objetivo é garantir que os aposentados tenham uma adequada substituição da renda antes e depois da aposentadoria, e não apenas uma renda mínima que garanta a manutenção de condições de sobrevida.
Segundo os autores, dos países membros da OCDE, 17 têm seu sistema previdenciário em regime de benefícios definidos (BD), no qual o servidor tem uma garantia de aposentadoria até determinado valor, independentemente da taxa de retorno. Nesse regime, o valor da aposentadoria é definido pelo sistema, e qualquer alteração nas taxas de juros ou na expectativa de vida deve ser compensada por um aumento de contribuições ou por mudanças nos parâmetros de cálculo.
O Sistema Complementar funciona sob o regime de contribuições definidas (CD), no qual os trabalhadores têm contas individuais em que as contribuições são investidas. O capital acumulado das contribuições, acrescido dos retornos de seu investimento, é convertido em renda na aposentadoria.
3Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Chile, República Tcheca, Dinamarca, Estônia, Finlândia, França,
Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Israel, Itália, Japão, Coreia, Luxemburgo, México, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia, Inglaterra e Estados Unidos.
Normalmente esse sistema é gerido pela iniciativa privada. Nele o valor da contribuição é definido pelo
sistema, e qualquer alteração deve ser compensada por redução de benefícios ou mudanças nos parâmetros de cálculo.
Conforme os autores, a maior parte dos países da OCDE tem uma idade de elegibilidade para aposentadoria de 65 anos para os homens. A idade de elegibilidade das mulheres é mais baixa, entretanto, ela está sendo equalizada progressivamente com a dos homens (na Bélgica, na Hungria e no Reino Unido, por exemplo). Islândia, Noruega e Estados Unidos destacam-se, tendo um padrão de idade de aposentadoria de 67 anos. Na outra extremidade, França e Turquia são os únicos países que têm uma idade normal de aposentadoria de 60 anos. Dois terços dos países da OCDE também têm disposições especiais para a aposentadoria antecipada.
A maioria dos países da OCDE tem alterado substancialmente seus sistemas de aposentadoria nos últimos 25 anos. Em alguns casos, as reformas foram tempestivas; em outros, cadenciadas e constantes. A principal motivação para as reformas foi reforçar a sustentabilidade dos sistemas públicos de aposentadoria.
A redução no valor dos benefícios futuros das aposentadorias é uma das principais formas de os governos viabilizarem a sustentabilidade dos sistemas. A Áustria e o Japão reduziram diretamente os benefícios de seus regimes em Benefício Definido (BD). De toda forma, os governos reconhecem que esse processo pode aumentar os riscos de insuficiência de rendimentos na aposentadoria, fazendo surgir um empobrecimento dos idosos. Como resultado, os governos estão preservando os benefícios do Sistema Básico e incentivando as pessoas com rendimentos mais elevados a optarem pelo sistema complementar.
Os autores relacionam as principais reformas ocorridas nos países da OCDE desde 1990 da seguinte forma: