As políticas públicas previdenciárias para a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial no Brasil

Nesta parte do trabalho, será dada especial atenção aos mandamentos legais, no âmbito federal, referentes aos RPPSs e que destacam a necessidade da manutenção do equilíbrio financeiro atuarial. Entre eles, está a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, a qual, segundo Nogueira (2010), representa “marco institucional” que reformulou radicalmente esses sistemas de previdência.

Nos anos 90, alguns fatores foram comuns nos discursos que reivindicavam a necessidade de reformas nos sistemas previdenciários em todo o mundo, dentre eles, segundo Marques, Batich e Mendes (2003), a crescente crise fiscal-financeira do Estado, o fraco desempenho da economia e o crescimento da taxa de desemprego e do trabalho informal. No Brasil, acrescenta-se o argumento de que os direitos introduzidos pela Constituição de 1988 teriam provocado fortes desequilíbrios no sistema previdenciário, causados pelo tratamento desigual entre diferentes categorias de trabalhadores ou pelos impactos provocados pelas alterações no perfil demográfico, entre outros.

De qualquer forma, o constante e progressivo desequilíbrio entre a arrecadação de contribuições e o pagamento de benefícios era reiteradamente destacado pelos meios de comunicação à sociedade da época. Segundo Ogasavara (1998), se nada fosse feito para equilibrar as contas dos RPPSs, após a Constituição de 1988, as finanças dos entes seriam seriamente afetadas, pois:

Distribuição dos tipos de Reformas pelos países da América Latina Idade; 9 Cálculo; 8 CD; 11 0 2 4 6 8 10 12 Fr e quê nc ia

a) as despesas com pagamento de aposentadorias e pensões representarão um peso cada vez maior na folha de pessoal, de modo que, no médio prazo, a totalidade das receitas de grande parte dos Estados e Municípios será destinada exclusivamente ao pagamento dos inativos e pensionistas;

b) o instituto da estabilidade de emprego impede que a adequação dos gastos com a folha se realize pelo enxugamento do seu quadro;

c) comprometimento das receitas com o pagamento de pessoal, aliado à vinculação entre proventos de ativos e inativos, leva ao achatamento da remuneração do servidor ativo e impede a renovação de quadros, deteriorando a qualidade dos serviços prestados.

2.3.3.1 A Emenda Constitucional nº 20, de 15/08/98

Diante desse quadro, seria necessário o desenvolvimento de alternativas de solução do problema. Uma das alternativas de reforma, segundo Ogasavara (1998), seria a passagem dos regimes de repartição (pacto entre gerações) para um regime de capitalização.

A ideia central, à época, era a constituição de entidades independentes dos respectivos governos, pelo menos formalmente, com o fim específico de arrecadar contribuições, bem como acumular e gerir recursos capazes de fazer frente ao pagamento dos benefícios previdenciários. Nesse sentido, deixam de adotar os antigos planos, de caráter essencialmente contábil, muitas vezes administrados isoladamente pelas secretarias de administração, no lado dos passivos, e pelas secretarias de fazenda, na parte dos ativos (recursos).

Nesse modelo também era prevista a criação de conselhos superiores com a competência para traçar as diretrizes gerais dos RPPSs. Esses conselhos teriam a participação de membros provenientes do governo, do quadro de servidores e também por indicação da própria sociedade civil. Do mesmo modo, com a introdução do regime de capitalização, tentava-se dar um caráter técnico e profissional na composição da diretoria executiva e, principalmente, na administração dos recursos mediante a terceirização parcial ou total pela contratação de empresas ou bancos especializados em gestão de recursos no mercado financeiro e de capitais. Para reforçar o controle de todas as ações do RPPS, era proposta a criação de mecanismos de controle, incluindo as auditorias interna e externa.

As contribuições, nesse modelo, seriam dos servidores e respectivos entes, com alíquotas variáveis caso a caso. Os governos estaduais, principalmente para a constituição dos fundos de capitalização, se comprometeriam a fazer contribuições ordinárias e alocações extras provenientes de receitas de privatização. Além disso, também reverteriam para tais fundos os recursos originados de concessões de serviços públicos, da venda de ativos não operacionais e de eventuais superávits primários. Os governos estaduais também contariam com os recursos que viriam a receber do INSS, a título de ressarcimento, relativos às contribuições feitas pelos servidores celetistas no antigo regime.

Esse modelo alternativo de enfrentamento ao déficit previdenciário foi materializado na Proposta de Emenda Constitucional nº 33, de 1995.

Ogasavara (1998) destaca que a principal dificuldade dessa proposta era o equacionamento do custo da transição do sistema de repartição para o sistema de capitalização. Esse custo inicia-se no estabelecimento de uma “data de corte”. A partir dela, os novos servidores que ingressarem no serviço público terão um sistema novo de previdência, o de capitalização, no qual acumularão os recursos necessários para o pagamento de seus benefícios, no futuro. Por outro lado, os antigos servidores continuariam no sistema de repartição, com um importante detalhe: os atuais e futuros beneficiários desse sistema não terão mais as contribuições dos novos servidores, uma vez que estes irão para o fundo de capitalização. Pode-se dizer que o “pacto de gerações” será quebrado. O resultado seria um enorme desequilíbrio entre os custos dos benefícios, atuais e futuros, e a arrecadação, uma vez que, com o passar dos anos, os beneficiários iriam aumentar, e os contribuintes, diminuir.

Outra dificuldade, segundo o autor, seria a conversão de benefício definido para contribuição definida. No primeiro, típico do regime de repartição simples, independente da contribuição, o beneficiário possui um valor de benefício calculado previamente. Já no segundo, o valor do benefício é calculado conforme o volume de recursos que o beneficiário conseguiu acumular durante a vida laboral.

Finalmente, uma última dificuldade citada por Ogasavara (1998) é de ordem política e administrativa e está associada ao fato de que:

[...] os efeitos benéficos das reformas de planos previdenciários normalmente são esperados a longo prazo, ou seja, em períodos bastante superiores aos dos mandatos eletivos. Assim, à exceção de poucos, os governantes em geral sentem-se pouco atraídos a empreender tal tipo de reforma. (OGASAVARA, 1998, p. 23).

Conforme Marques, Batich e Mendes (2003), as discussões a respeito da PEC 33, projeto que deu origem à Emenda Constitucional n. 20, ficaram em pauta até julho de 1996. Devido às repercussões negativas que a Emenda suscitou em relação a alguns aspectos da proposta, sofreu reformulações, sendo reapresentada em 1997, e finalmente aprovada, em 15 de dezembro de 1998, como Emenda Constitucional nº 20.

Apesar de seu amplo escopo, após muitas negociações para viabilizar sua aprovação, muitos aspectos ficaram de fora e foram posteriormente resgatados pela EC 41/2003, abordada no próximo tópico. Giambiagi, Mendonça, Beltrão e Ardeo (2004, p. 368) destacam que, em relação aos RPPSs, entre outras modificações menos importantes, a EC 20/98 estabeleceu que:

[...] para os funcionários ativos de então passaria a haver uma idade mínima para a aposentadoria — de 53 anos para os homens e 48 para as mulheres — complementada através de regra de transição baseada em ‘pedágios’ sobre o tempo faltante para a aposentadoria por tempo de contribuição (ATC), integral e proporcional; [...] e os novos entrantes no sistema passariam a estar sujeitos a uma idade mínima para ATC — de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres — mantida a redução de cinco anos no caso dos professores de primeiro e segundo graus, prevista na Constituição.

2.3.3.2 A Emenda Constitucional nº 41, de 31 de Dezembro de 2003

Em artigo no qual analisa as reformas previdenciárias no Brasil, Silva (2006, p. 24), destaca que:

[...] após a posse do presidente Luís Inácio Lula da Silva, a mídia desencadeou um movimento a favor da reforma realizada com a Emenda Constitucional n. 20/98, fazendo recorrentes menções ao próprio programa de governo, no qual a reforma previdenciária figurava entre as prioridades.

Naquele momento, o grande argumento para a reforma foi, de modo redundante, o crescente desequilíbrio negativo nas contas da previdência social no Brasil. O grande causador desse desequilíbrio era o sistema de seguridade do servidor público, e nele os privilégios das aposentadorias precoces com vencimentos integrais, fazendo com que este fosse o foco da reforma.

Segundo Silva (2006), em janeiro de 2003, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional uma proposta de emenda à Constituição que consistia basicamente em:

a) estabelecimento de um regime único para o setor privado e público; b) teto único de aposentadoria para o setor privado e público;

Pode-se observar aqui um resgate das intenções da PEC 33, que originou a EC 20/98 e, segundo Schwarzer (2008), a Emenda Constitucional 41/03 – também conhecida como Reforma da Previdência – foi o principal resultado do processo de reformas constitucionais no primeiro ano do Governo Lula. Esta Emenda Constitucional teve como principais objetivos:

a) aumentar a equidade social, igualando os direitos e deveres previdenciários dos trabalhadores da iniciativa privada com os dos servidores públicos;

b) dar maior sustentabilidade ao sistema, que está desequilibrado pelas alterações demográficas que vêm ocasionando, consequentemente, uma maior despesa com o pagamento de benefícios no longo prazo;

c) dar mais espaço ao caixa da União, Estados e Municípios, muitas vezes comprometido com o pagamento do desencaixe previdenciário, para programas de desenvolvimento social e regional.

Conforme o mesmo autor, para aprovação tempestiva do projeto encaminhado, foi feito um acordo com os governadores e principais prefeitos do país que quiseram manter os Regimes Próprios em paralelo ao Regime Geral. A condição foi que:

[...] houvesse, de um lado, uma convergência de regras entre os regimes, para garantir o cumprimento das metas da reforma e, de outro, uma regulação dos RPPS por parte do Ministério da Previdência Social, na qual a Secretaria de Políticas de Previdência Social deveria ser o órgão supervisor forte e aparelhado para cumprir tal tarefa. Por meio da Lei 10.887/2004, regulamentou-se a Emenda nº 41 e os principais resultados puderam ser colhidos em anos recentes, com a reversão dos principais indicadores de sustentabilidade dos RPPS. (SHWARZER, 2008, p. 5). Após quase um ano de negociações no Congresso, foi aprovada a Emenda

Constitucional nº 41, em 31 de dezembro de 2003. Essa reforma conseguiu, em relação aos

RPPSs:

a) Taxar os rendimentos dos inativos em 11% do valor excedente ao teto do INSS;

b) Fixar um teto igual ao do INSS para as futuras aposentadorias daqueles que vierem a ingressar no setor público após a aprovação da reforma e que trabalharem em entidades que tiverem instituído previdência complementar;

c) Antecipar imediatamente a idade mínima de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, mantida a redução de cinco anos para os professores de primeiro e segundo graus, para recebimento da aposentadoria integral;

d) Aplicar um redutor de 5% por ano para aqueles que quiserem se aposentara uma idade que respeite a idade mínima anteriormente prevista — 53 e 48 anos. (GIAMBIAGI; MENDONÇA, BELTRÃO; ARDEO, 2004, p. 369).

Quanto ao resultado dessas reformas para a sustentabilidade dos RPPSs, pelo menos em relação aos estaduais, conforme avaliação apresentada em capítulo próximo, no qual se

apresenta uma proposta para avaliação dos RPPSs estaduais, verifica-se que elas não surtiram o efeito esperado por Shwarzer (2008).

2.3.3.3 A Lei 2.618/12 – a previdência complementar do servidor público

Com as Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03, o Estado Brasileiro deu início aos ajustes dos RPPSs. O Projeto de Lei (PL) nº 1.992, de 2007, que instituía o regime de previdência complementar, deu sequência ao que já havia sido aprovado pelo Congresso, agora de forma mais clara e técnica, e foi o precursor da Lei 2.618/2012, que finalmente regulamenta a previdência complementar do servidor público da União. A aprovação do projeto deu-se de maneira tranquila, em votação simbólica na sessão de 28 de março, após passar pela Câmara no mês anterior, com várias discussões com os sindicatos de servidores públicos, universidades, entidades representativas da sociedade civil e negociações com o Congresso Nacional. Para o Ministro Garibaldi Alves (2012), muito da resistência à proposta de Previdência Complementar foi resultado do desconhecimento da população em relação ao sistema de previdência complementar brasileiro, hoje, após as recorrentes crises mundiais, considerado referência internacional. De acordo com o Ministro, desde a primeira reforma da Previdência, por meio da EC 20/98 – que já previa a instituição do regime de previdência complementar –, o Governo vem trabalhando para aperfeiçoar o sistema.

A previsão é que o novo fundo de previdência seja implantado até outubro de 2012. A matéria, que foi prioritária na agenda do governo, tramitou em regime de urgência no Senado e foi apreciada ao mesmo tempo nas comissões de Assuntos Econômicos, Assuntos Sociais e Constituição e Justiça.

Assim, foi sancionada pela presidenta Dilma Rousseff, em 30 de abril de 2012, a Lei 2.618/2012. Entre seus principais objetivos, destaca-se o de oferecer um tratamento igualitário entre os trabalhadores dos setores público. Para isso, previa a limitação das aposentadorias dos futuros4 servidores públicos federais até do RGPS – fixado, em abril de 2012, em R$ 3.916,20. Com esse limitador no pagamento dos futuros benefícios, foi necessário proporcionar aos novos servidores públicos a contratação de uma renda complementar. Nesse sentido, a Lei também prevê a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp). Os servidores que já fazem parte dos

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Que ingressarem no serviço público federal após a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp).

quadros da União também podem optar formalmente pela adesão ao novo regime no prazo de 24 meses. A instituição do novo fundo é válida apenas para os servidores da União, já que os demais entes possuem iniciativa privativa de lei com relação a essa matéria.

Os futuros servidores contribuirão com uma alíquota de 11% sobre a sua remuneração, até o valor teto dos benefícios do RGPS. Os servidores com remuneração superior a esse valor terão a opção de aderir à Funpresp, que será responsável pelo pagamento da complementação das aposentadorias. O novo regime prevê contribuição paritária para o servidor e para a União até o limite de 8,5% no que excede o teto do RGPS.

Na realidade, serão criados três fundos, o dos servidores do Executivo, o dos servidores do Legislativo e o dos servidores do Judiciário. O aporte inicial do Executivo será de R$ 50 milhões, enquanto as entidades do Legislativo e do Judiciário iniciarão com um capital de R$ 25 milhões. A previsão é que a Funpresp se torne o maior fundo de pensão da América Latina, pois o quadro atual da União é de 1,1 milhão de servidores.

Novamente aqui se destaca a fundamental criação de um sistema eficiente de controle e fiscalização, devido aos montantes expressivos a serem acumulados. Nesse sentido, Caldas (2012) destaca que uma das alterações propostas para viabilizar a aprovação da matéria foi tirar de instituições profissionais e especializadas a gestão financeira da Funpresp, passando- a para os diretores desta, geralmente eleitos por sindicatos ou indicados por partidos políticos. Essa mistura, segundo a autora, já resultou em muitos negócios fracassados e enormes prejuízos para os patrimônios dos fundos de pensão estatais. De toda forma, esse assunto será tratado mais adiante, em capítulo específico acerca da Accountability Previdenciária.

2.3.4 As políticas públicas previdenciárias para manutenção do equilíbrio financeiro e