2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 RESGATE HISTÓRICO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
2.1.1 Histórico da Previdência Social no mundo
O resgate histórico do processo de consolidação da previdência social será realizado primeiramente no âmbito internacional, para depois tratá-lo no contexto nacional. Em ambos, procurar-se-á manter uma ordem cronológica dos principais eventos relacionados ao tema. Foi escolhida essa forma de apresentar o conteúdo para que o leitor possa ter uma noção dos modelos iniciais de Previdência e possa, cronologicamente, contextualizar a evolução ocorrida nesses modelos com os fatos históricos ocorridos a nível mundial, brasileiro e catarinense.
A palavra previdência remete à noção de um conjunto de atos e providências que são destinados a lidar com fatos incertos que podem ocorrer no futuro. Desde os tempos remotos, o ser humano manifestava a preocupação de guardar algum recurso para enfrentar as possíveis situações futuras de necessidade. Conforme Russel (1977), essa previsão de que uma possível adversidade pudesse vir a se constituir em uma ameaça à sobrevivência, exigindo uma preparação para superá-la, já guardava em si uma ideia primitiva de “previdência”.
Segundo Félix (2009), o Código de Hamurabi, o Código de Manu e a Lei das Doze Tábuas, na Idade Antiga, foram os primeiros registros de proteção e ajuda aos desvalidos, quando as sociedades com algum nível de organização procuravam mecanismos de proteção para garantir a sobrevivência dos trabalhadores em seus infortúnios. Entretanto, para Nogueira (2010), esse sentimento, à época, restringia-se ao espectro individual, familiar ou tribal, sem aquela noção de obrigação individual em benefício de toda a sociedade. Castro e Lazari (2006) destacam que, na Idade Média europeia, as corporações de ofício, ou guildas, eram associações que objetivavam a assistência mútua. Nogueira (2010) complementa destacando que tais associações, criadas e amparadas pela Igreja Católica, prestavam auxílio aos indivíduos que a elas se uniam para a concretização de objetivos comuns, caracterizando o mutualismo.
Para Gomes (2009), o sentido de proteção começa a voltar-se mais ao aspecto social, à medida que o Estado começa a fundamentar-se nos pressupostos do capitalismo. Nesse
momento, a própria sociedade passa a exigir do Estado os instrumentos necessários para minimizar as diferenças por ele desenvolvidas. De acordo com esse autor, a proteção social estatal, em seus primórdios, era destinada somente aos pobres e inválidos, ou seja, àqueles que não conseguiriam sozinhos ter as mínimas condições de vida.
A evolução do sistema de proteção social passou pelos seguintes estágios: o da mútua assistência e caridade, basicamente alicerçada na beneficência entre as pessoas/indivíduos; o da assistência social estatal, baseada na assistência pública aos pobres e inválidos; e o da previdência social, que culminou no ideal se seguridade social (CASTRO; LAZZARI, 2006). Agora, necessário se faz compreender o conceito de Previdência Social, o qual será muito utilizado neste trabalho. Para Castro e Lazzari (2006), o Estado possui, entre outras funções, a de proteger os indivíduos contra eventos que lhes impeçam de exercer atividade laborativa e, consequentemente, privem-nos dos rendimentos necessários à sua subsistência.
Ribeiro (2001), por sua vez, apresenta um conceito de Previdência Social mais amplo, considerado-a um sistema institucionalizado de seguro obrigatório, criado e custeado pelo Estado, empresas e segurados, que objetiva a manutenção das necessidades essenciais daqueles que exercem ou não atividade remunerada, bem como de seus dependentes, em casos de eventos previsíveis em suas vidas.
Enquanto Ribeiro (2001) destaca a prevenção a eventos previsíveis no conceito de Previdência Social, Leite (1981) acrescenta a esta prevenção os aspectos de imprevisibilidade, definindo-a como um programa estatal de proteção dos indivíduos contra os riscos e contingências sociais que por ventura lhes cessem a remuneração.
Felix, Ribeiro e Tostes (2008) definem a Previdência Social como um conjunto de programas que têm por fim garantir recursos necessários à manutenção dos benefícios e do amparo público tanto aos contribuintes como aos não contribuintes de um sistema previdenciário.
Feito esse breve resgate conceitual acerca da Previdência Social, parte-se agora para o resgate histórico do tema.
Rocha (2004 apud NOGUEIRA, 2010) destaca que foi na Inglaterra, em 1601, com a Poor Law, que a institucionalização de assistência aos pobres teve sua maior abrangência, sendo este, de acordo com Russomano (1988 apud NOGUEIRA, 2010), o marco da institucionalização do sistema de seguros privados e do mutualismo em entidades administrativas.
Segundo Polanyi (2000) com a Revolução Industrial e sua consequente degradação social (POLANYI, 2000), em 1883 um novo período de estruturação das relações trabalhistas teve como marco o Plano Bismarck, editado pelo primeiro-ministro alemão Von Bismarck. Segundo Nogueira (2010), sob a iniciativa desse Chanceler alemão, foram aprovadas a Lei do Seguro Doença, em 1883, a Lei do Seguro Acidente, em 1884, e a Lei do Seguro de Invalidez e Velhice, em 1889.
Para Felix (2009), esse plano representou a institucionalização da seguridade social no mundo ao estabelecer algumas medidas obrigatórias de proteção social. Segundo a mesma autora, as regras estabelecidas objetivavam pacificar os conflitos existentes à época, e ao Estado cabia o direito de determinar onde, como e para quem seriam disponibilizados os benefícios de proteção e assistência definidos. Além disso, serviam para inserir os degradados na economia, haja vista que, segundo Polanyi (2000), apesar de excludente, o “mercado” necessitava manter o poder de compra das pessoas para sua própria manutenção.
Esse modelo, segundo Nogueira (2010), apesar de expandir-se lentamente, visto que até 1910 somente a Áustria havia institucionalizado o seguro de invalidez, serviu para a implantação de regimes semelhantes por toda a Europa. Castro e Lazzari (2006) consideram essa política social o embrião do modelo de previdência atual, que assegura basicamente o seguro doença, a aposentadoria e a proteção das vítimas de acidente de trabalho. Segundo Felix (2009), no modelo Bismarckiano, que predominou por quase todo o século XX, cada indivíduo deve contribuir para ter direito aos benefícios assistenciais e previdenciários, e seu custeio é realizado pelas contribuições de empregados, empregadores e do Estado, excluindo-se os desempregados e incapacitados para a vida laboral, haja vista que estes não contribuem para o sistema.
Para Castro e Lazzari (2006), o Modelo Bismarkiano tem como principal característica funcionar como um seguro social: trabalhadores e empregadores contribuíam para uma poupança compulsória em benefício dos primeiros. Para esses autores, embora o seguro social fosse compulsório, ainda faltava a noção de solidariedade social, pois não abrangia a totalidade dos contribuintes, nem dos beneficiários.
Quanto à institucionalização da proteção social ao trabalhador, Castro e Lazzari (2006) destacam ainda: a Constituição Mexicana de 1917, na qual foi arrolado e sistematizado um conjunto de direitos sociais; a criação da Organização Internacional do Trabalho, em 1917; e a da Associação Internacional de Seguridade Social, em 1927.
Mantendo a cronologia dos eventos significantes, Coelho (2003 apud NOGUEIRA, 2010) destaca que, em 1935, os Estados Unidos aprovaram a Social Security Act, lei que estruturou um sistema público de aposentadoria, financiado pelos empregados e empregadores, que integrava a política do New Deal. Segundo esse autor, essa política econômica tinha como principal objetivo enfrentar as consequências da crise mundial de 1929, entre elas, a recessão econômica, a desestabilização do sistema financeiro e os elevados níveis de desemprego. O New Deal, segundo Cruz (2001 apud CASTRO; LAZZARI, 2006), é caracterizado por forte intervenção do Estado no domínio econômico e injeção de recursos orçamentários. Para Castro e Lazzari (2006), a partir do período pós-Segunda Guerra, com a disseminação das ideias do economista inglês John Maynard Keynes, inicia-se o período expansionista do processo de consolidação da previdência social.
Conforme esses mesmos autores, essas ideias foram aprofundadas por um colaborador inglês de Keynes, o Lorde William Henry Beveridge, o qual estudou os diversos sistemas previdenciários europeus à época. Baseado nesses estudos, em 1944 foi adotado naquele país o Plano Beveridge, caracterizado por ser universal e pela participação compulsória de toda a população.
O Plano Beveridge objetivava o combate à necessidade, à doença, à ignorância, à miséria e à ociosidade, pela implantação de um sistema de seguridade baseado nos princípios da universalidade da cobertura social, da unicidade dos sistemas e das políticas sociais e da uniformidade dos serviços (COELHO, 2003 apud NOGUEIRA, 2010). O plano também previa a contribuição do Estado, dos empregados e dos empregadores, sendo sua execução responsabilidade do Estado. De acordo com Bispo (2004), a grande contribuição de Beveridge à evolução das políticas sociais reside na possibilidade de o Estado assumir sua postura mais ativa em relação aos problemas sociais, contemplando-os de maneira estrutural, e não mais isolada. Segundo Felix (2009), o modelo beveridgiano defende a universalização da proteção social, independentemente de contribuição do trabalhador. Ao Estado, mediante a arrecadação de tributos, cabe a proteção social de todos os trabalhadores, independente de contribuição específica destes para o sistema previdenciário.
Segundo Borges (2003 apud CASTRO; LAZZARI, 2006), as iniciativas de Bismark e Beveridge deram origem aos dois modelos fundamentais de proteção social que coexistiram no Estado Contemporâneo após a Segunda Guerra Mundial. Nogueira (2010, p. 52) resume bem o que se passava com os sistemas de seguridade social àquela época:
Tem-se, portanto, dois modelos referenciais a partir dos quais os sistemas de proteção social se desenvolveram ao longo do século XX: o modelo de Bismarck, ligado ao seguro social de natureza contributiva, que caracteriza a previdência social em sentido estrito, e o modelo de Beveridge, no qual a previdência social se insere no contexto mais amplo da seguridade social, abrangendo também políticas assistenciais e de proteção à saúde. No entanto, eles não são contraditórios ou opostos, pois o modelo beveridgiano, surgido algumas décadas após o modelo bismarckiano, incorpora o seguro social como um dos elementos da seguridade social, mas não o abandona, ampliando a proteção social tanto sob o aspecto qualitativo, no que se refere às modalidades de serviços oferecidos, como quantitativo, por alcançar parcelas da população cuja capacidade contributiva é reduzida ou inexistente.
Entretanto, segundo Mesa-Lago (2006), na segunda metade do século XX, o envelhecimento da população, a globalização, a concorrência internacional e o neoliberalismo forneceram os argumentos para o surgimento de movimentos de reformas nas estruturas de seguridade social da época. Essas reformas, modeladas basicamente pelo Banco Mundial, o FMI e o BID, modificaram alguns de seus princípios convencionais e introduziram outros novos. No entanto, alguns autores, como Silva (2004), ao analisarem mais profundamente o assunto, afirmam que:
[...] o desequilíbrio das contas públicas vem constituindo o grande argumento em favor da redução das despesas previdenciárias, como – no caso da América Latina e, particularmente, do Brasil – uma das formas de liberar recursos para o pagamento de juros e encargos da dívida pública.. (SILVA, 2004, p. 16).
O mesmo autor também acrescenta como argumentos, à época:
a) o desemprego da década de 90; as mudanças nas relações de trabalho orientadas pelo critério da flexibilização, a par da crescente informalidade;
b) as baixas taxas de crescimento econômico, com queda da arrecadação previdenciária;
c) o aumento da longevidade da população, conduzido ao crescimento desproporcional do universo de beneficiários inativos em face dos contribuintes daqueles em atividade.
Gentil (2007) faz interessante observação acerca das mudanças que começaram a ocorrer nos sistemas previdenciários no mundo de maneira geral. Segundo o autor:
A visão de crise no sistema previdenciário público e o ataque às instituições do welfare state está incorporada ao pensamento conservador, hegemônico no mundo a partir da década de 1980 e amplamente difundido para os países da periferia. Como conseqüência, os sistemas de proteção social vêm passando por processos variados de mudança nos países centrais e na América Latina, que têm implicado erosão gradual dos níveis de benefícios e serviços. Nos países anglo-saxões liberais (Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Estados Unidos, Austrália e Canadá), programas mais radicais de reformas foram instituídos. Nos países escandinavos e da Europa
continental (França, Alemanha e Itália), o ajuste foi menos drástico. (GENTIL, 2007, p. 1-2).
Nesse sentido, segundo Castro e Lazzari (2006), os sistemas previdenciários da época, em diversos países, foram sendo substituídos por outros cujo principal fundamento é a poupança individual, sem a centralização dos recursos das contribuições em órgãos estatais. Esses autores citam países da América Latina, como Chile (o primeiro), Peru, Argentina, Colômbia, Uruguai Venezuela, Equador e Bolívia, que vêm utilizando sistemas nos quais o Estado garante uma proteção mínima, suplementada por outro sistema complementar, estatal ou não. Também destacam que alguns países europeus estão adotando regimes mistos, à semelhança do modelo argentino.
As reformas realizadas nos sistemas previdenciários nos países da América Latina foram feitas imitando um modelo de estratégia liberal, baseado na privatização da previdência social, com ênfase na desregulamentação do mercado de trabalho e nos benefícios seletivos ao invés de universais (GENTIL, 2007). Ainda segundo esse autor, enquanto em alguns países as mudanças foram mais limitadas, em países como Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colômbia (1994), Uruguai (1996), Bolívia e México (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001), os sistemas públicos tradicionais de repartição foram substituídos, parcial ou integralmente, por sistema privados obrigatórios de capitalização individual.
Conforme Mesa-Lago (2003), as reformas dos sistemas previdenciários pelo mundo podem ser divididas em dois tipos: As estruturais, que alteram radicalmente o sistema público, criando um sistema privado que complementa ou concorre com o público, e as não estruturais, ou paramétricas, que visam melhorar um sistema público de benefícios realizando ajustes que visem à sua sustentabilidade, como incremento da idade de aposentadoria ou do valor das contribuições.
O tema das reformas que foram implantadas nos sistemas previdenciários mundo afora será tratado em tópico específico mais à frente.
2.1.2 Histórico da Previdência Social no Brasil
Para Castro e Lazzari (2006), a evolução de um sistema de proteção social no Brasil ocorre de maneira semelhante à da Europa. Pelo resgate histórico apresentado anteriormente, pode-se deduzir que foi impulsionada pela necessidade, a exemplo de países europeus, de
maior intervenção do Estado para equilibrar as diferenças originadas pelo final da Primeira Guerra Mundial, seguidas pela crise de 1929.
Rocha (2004 apud CASTRO; LAZZARI, 2006) considera que, no desenvolvimento dos dispositivos brasileiros de proteção social, também houve influência de uma herança da Coroa Ibérica: o patrimonialismo. Conforme Tavares (2002 apud CASTRO; LAZZARI, 2006), a história da seguridade social brasileira origina-se ainda no período colonial, mas com viés assistencialista, sendo realizada por meio de programas promovidos pela Igreja, pela Coroa Portuguesa e por associações caritativas. Estas, por meio das Santas Casas de Misericórdia, ofereciam assistência à população carente sem exigir contraprestação dos beneficiários.
Para Bispo (2004), a proteção social no Brasil originou-se de iniciativas pessoais e voluntárias, passando pela organização de fundos mútuos até a crescente intervenção estatal no processo. Segundo ele, o mais antigo registro de proteção social no Brasil foram as atividades assistenciais das Santas Casas, em 1543, seguidas do montepio para a guarda pessoal do imperador D. João, em 1808.
Oliveira (1996 apud CASTRO; LAZZARI, 2006), destacam que o primeiro texto em matéria de previdência social no Brasil foi um Decreto de Dom Pedro de Alcântara, em 1821, que assegurava aos mestres e professores aposentadoria após 30 anos de serviço.
Para Nogueira (2010), o primeiro registro de dispositivo legal destinado à proteção das camadas mais necessitadas da população foi feito na Constituição de 1824 e limitou-se ao atendimento de casos de calamidade pública, por ocasião dos infortúnios sociais.
Bispo (2004) destaca que, entre 1889 e 1892, surgiram planos previdenciários para os funcionários do Ministério da Fazenda, do Ministério da Guerra, e do Arsenal da Marinha Federal, além do Fundo de Pensões das Oficinas da Imprensa Nacional.
Segundo Nascimento Neto (2009), a Constituição de 1891 foi a primeira a usar a expressão “aposentadoria”, e preceituava que esta só poderia ser concedida aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da nação.
Para Castro e Lazzari (2006), é importante salientar que os sistemas daquela época não poderiam ser caracterizados como previdenciários, já que seus beneficiários não contribuíam para tais sistemas durante a atividade laboral. Nesse sentido, podemos concluir que esses sistemas tinham muito mais um caráter assistencialista do que previdenciário. Entretanto, a partir de 1923, como veremos a seguir, foram idealizados no Brasil os primeiros planos previdenciários com contribuição compulsória dos trabalhadores.
Considerada pela literatura previdenciária como marco da Previdência Social Brasileira, a Lei Eloy Chaves, de 1923, possibilitou a criação das primeiras Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) para os trabalhadores de empresas construtoras de estradas de ferro do país, as quais foram, segundo Bispo (2004), custeadas pelas contribuições de empregados e empregadores, bem como já se estruturavam em sistemas de capitalização.
Nogueira (2010, p. 40-41) cita como principais características das CAPs:
a) Cada empresa de estrada de ferro contava com uma CAP específica para os seus empregados, e o Governo apenas exercia um papel de supervisão, por meio do Conselho Nacional do Trabalho (órgão criado poucos meses depois, pelo Decreto nº 16.037, de 30 de abril de 1923).
b) Os benefícios abrangiam: 1) socorros médicos, em caso de doença do trabalhador ou de pessoa de sua família; 2) aquisição de medicamentos por preço reduzido; 3) aposentadoria (por invalidez, desde que o trabalhador contasse com 10 anos de serviço, ou resultante de acidente de trabalho; e ordinária, aos 50 anos de idade, com um tempo mínimo de 30 anos de serviço); 4) pensão por morte; e 5) auxílio financeiro aos empregados convocados para o serviço militar.
c) O valor da aposentadoria ordinária era calculado sobre a média dos salários recebidos nos últimos cinco anos de serviço, com uma proporção variável de 60% (salários mais altos) até 90% (salários mais baixos). A aposentadoria por invalidez seguia essa mesma regra, e a pensão por morte correspondia a 50% do valor da aposentadoria ordinária. O auxílio para serviço militar era de 50% dos vencimentos do empregado.
d) As principais fontes de receitas eram: 1) contribuição mensal dos empregados, correspondente a 3% de seus vencimentos; 2) contribuição das empresas, equivalente a 1% de sua renda bruta anual; 3) contribuição de 1,5% sobre as tarifas pagas pelos usuários das estradas de ferro (denominada ‘quota de previdência’).
Em 1930, início da era Vargas, foi criado, em 26 de novembro, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, por meio do Decreto nº 19.433/1930. Com a chegada de Vargas ao poder, foi estendida a proteção da previdência social a outras categorias de trabalhadores (NOGUEIRA, 2010). Em 1931 o sistema passou a abranger os serviços de luz, transporte, telégrafos, força, portos, telefones, água, esgotos e assemelhados, e em 1932 foi a vez dos serviços de mineração.
Segundo Castro e Lazzari (2006), em 1933 foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), e o primeiro instituto de previdência social de âmbito nacional, com base na atividade econômica, foi o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM). A diferença entre as CAPs e os IAPs, para Nogueira (2010), estava no fato de que as primeiras se vinculavam aos empregados de determinadas empresas, enquanto os segundos vinculavam-se, de maneira mais abstrata, a toda uma categoria profissional.
A Constituição Brasileira de 1934 apresentou várias disposições sobre proteção social, tais como:
a) a competência para União fixar regras de assistência social;
corresponsabilidade entre os Estados- membros para zelar pela saúde pública e fiscalização da aplicação das leis sociais;
b) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego;
c) instituição de previdência mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte;
d) previsão de aposentadoria compulsória para os funcionários públicos que atingissem 68 anos de idade;
e) aposentadoria por invalidez ao funcionário público com salário integral que tivesse no mínimo 30 anos de trabalho;
f) Benefícios integrais ao funcionário público acidentado.
Na Constituição de 1937, a previdência social é apenas disciplinada em seu art. 137, da seguinte maneira:
Art.137 – A legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos:
[...]
m) a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes do trabalho;
n) as associações de trabalhadores têm o dever de prestar aos seus associados auxílio ou assistência, no referente às práticas administrativas ou judiciais relativas aos seguros de acidentes do trabalho e aos seguros sociais. (BRASIL, 1937).
Gomes (2009) destaca que, a partir de 1945, foram feitas várias tentativas de unificação dos institutos de previdência criados até aquela data. Castro e Lazzari (2006) ressaltam a iniciativa da criação da Lei Orgânica da Previdência, em 1947, que, segundo eles, somente foi aprovada em 1960, juntamente com a criação do Ministério do Trabalho.
Na Constituição de 1946, a previdência foi disciplinada, juntamente com o direito do trabalho, dispostos em seu artigo 157, nos seguintes termos:
Art.157 - A legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão nos seguintes preceitos, além de outros que visem a melhoria da condição dos trabalhadores:
[...]
XVI - previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII - obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho. (BRASIL, 1946).
Segundo levantamento de Nogueira (2010), as principais inovações relacionadas ao sistema de previdência social, ocorridas no período pós-1964, são:
a) Por meio do Decreto-Lei nº 72/1966 foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social - INPS, instalado a partir de janeiro de 1967, procedendo à tão almejada unificação administrativa dos antigos IAPs.
b) No mesmo ano, a Lei nº 5.316/1967 integrou o seguro de acidentes do trabalho ao INPS, vencendo a resistência das seguradoras.
c) Com o esgotamento da função de poupança compulsória da previdência social, em virtude da substituição do modelo de capitalização pelo de repartição, novos mecanismos foram criados com essa finalidade: o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS (Lei nº 5.107/1966), o Programa de Integração Social PIS (Lei Complementar nº 07/1970) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PASEP (Lei Complementar nº 08/1970).
d) Em 1971 foi instituído o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural PRORURAL (Lei Complementar nº 11/1971) que assegurou a implementação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural FUNRURAL, criado pela Lei nº 4.214/1963 (Estatuto do Trabalhador Rural), mas até então não efetivado. Dentre os objetivos da extensão da proteção aos trabalhadores rurais estavam a redução da turbulência política e da tensão social no campo e o aumento do controle do Governo sobre os sindicatos rurais, reduzindo a capacidade de mobilização para uma ação autônoma de base ampla.
e) Em 1972 os empregados domésticos foram incluídos no sistema de previdência social, pela Lei nº 5.859/1972, e no ano seguinte a Lei nº 5.890/1973 ampliou a proteção dos trabalhadores autônomos, completando-se dessa forma o processo de universalização da previdência social, sob o aspecto formal-legal.
f) Em 1974 foi criado o novo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), separando as questões trabalhistas e previdenciárias.
g) A Lei nº 6.439/1977 instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), com o objetivo de integrar as atividades de previdência social, saúde e assistência social e a gestão administrativa, financeira e patrimonial das várias entidades vinculadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social: Instituto Nacional de Previdência Social (INPS); Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS); Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS); Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV); Legião Brasileira de Assistência (LBA); Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM); Central de Medicamentos (CEME). (NOGUEIRA, 2010, p. 52-53).
Com a Emenda Constitucional nº 11, de 31 de março de 1965, ficou definido o princípio da precedência da fonte de custeio, o qual determinava que nenhum benefício previdenciário poderia ser criado, majorado ou estendido sem a respectiva fonte de custeio.
Em 1988, com a promulgação da Constituição Cidadã, como denominada por alguns doutrinadores, a seguridade social foi consagrada como um direito social, no qual é assegurado o direito à saúde e ao trabalho, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados (FÉLIX; SILVA, 2009). Com ela, foi criado um sistema integrado de seguridade social abrangendo a saúde, a assistência social e a previdência, vejamos: “Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinada a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.” (BRASIL, 1988, não paginado).
Esse sistema de seguridade social é financiado com receitas próprias, previstas na Constituição e a ele especificamente vinculadas, conforme o artigo 195 da Carta e seus incisos. Segundo Vianna (2003 apud GENTIL, 2007), a opção por esse sistema de seguridade social ampliou o conceito de proteção social, passando de seguro para seguridade, sugerindo a subordinação da concepção previdenciária estrita a uma concepção mais abrangente, nesse sentido, o conceito de Seguridade Social na Carta foi aproximado da definição adotada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) à época:
[...] indica um sistema de cobertura de contingências sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; não restringe benefícios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noção de risco social, associando-a não apenas à perda ou redução da capacidade laborativa – por idade, doença, invalidez, maternidade, acidente de trabalho – como, também, à insuficiência de renda, por exemplo. (VIANNA, 2003, p. 2).
As alterações propostas pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003 e a lei 2.618, de 30 de abril de 2012, alteraram significativamente as normativas legais acerca dos RPPSs e serão descritas mais à frente, uma vez que tratam basicamente de normas relativas aos servidores públicos.
A Figura 1 apresenta um resumo relacionando os principais fatos históricos referentes à Previdência Social no mundo e no Brasil.
Figura 1 - Resumo fatos históricos relacionados à Previdência Social no mundo e no Brasil.
Mundo Brasil Id . A n ti g a Id . M é d ia Id . M o d . A ssi st. F a m ilia r/T rib a l A ssi st. / M u tu a lism o In st. A ssi t. P o o r L a w ( 1 6 0 1 ) 1883 P la n o B ism a rk – S e g u ro S o ci a l 1944 P la n o B e ve rid g e – E sta d o S o ci a l A n o s 9 0 S iste m a s d e Cap ita liza çã o 1543 A ssi te n ./ S a n ta s Casa s 1821 Decr . Im p e ria l A p o se n t. P ro f. a p ó s 3 0 a n o s 1891 Con st. 1 8 2 1 – “a p o se n ta d o ria” 1923 L e i E lo y Ch a v e s – CA P ’s 1933 Cr ia çã o d o s I A P s 1967 Cr ia çã o d o I NP S – Uni fica çã o IA P ’s Rep . S im p le s 1977 1988 1998 Cr ia çã o M P A S Co n st. 1 8 8 8 – P re vi d . É d ir e ito S o ci a l E C/2 0 E q u ilíb rio F in .e A tu a ria l
Fonte: Elaboração do autor (2012).
Na Figura 1, pode-se observar que, tanto no mundo como em nosso País, houve cinco períodos distintos na história da Previdência Social. No primeiro, entre a idade média e a antiga, ela se caracterizava pelo caráter assistencialista, voltado aos inválidos e suportado pela solidariedade individual entre os membros das famílias e tribos, bem como entre indivíduos organizados em associações profissionais. No segundo período, a partir da Poor Law, este assistencialismo é formalizado e institucionalizado. No terceiro período, com o Plano Bismark, a Previdência Social passa a ter caráter de seguro social, e somente aqueles que contribuem para este seguro são protegidos. Num quarto período, com o Plano Beveridge, o Estado, financiado pelos impostos pagos por toda a sociedade, assume este seguro e estende sua cobertura para todos os cidadãos. Finalmente, no quinto e atual período, a Previdência passa de um financiado solidariamente entre gerações para um sistema de acumulação individual, durante o período laboral, para custear os benefícios futuros.
2.1.3 Histórico dos Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos no mundo e no Brasil
Desde a antiguidade já existiam mecanismos diferenciados para proteção contra infortúnios para os trabalhadores que atuavam junto ao Estado. À época, em caso de falecimento ou incapacidade dos guerreiros e soldados do Reino, suas esposas eram amparadas pelo Estado (PASSOS, 2005).
Com o crescimento do Estado, aumentaram as estruturas burocráticas, bem como a quantidade de técnicos que as operavam. Esse corpo técnico criou um sentimento corporativista, desenvolvendo um sistema diferenciado e exclusivo de seguridade. Àquela época, algumas características da função pública, como a dedicação exclusiva e a remuneração limitada, justificariam medidas compensatórias que acabavam por ser instituídas por lei. Conforme Russomano (1988), a primeira institucionalização desses direitos que se tem referência ocorreu na Inglaterra, no começo do século XVIII.
Para Nogueira (2010), a evolução do sistema previdenciário dos servidores públicos no Brasil passou por três fases distintas. A primeira fase foi antes da Constituição de 1988. Nessa fase, a simples passagem para a inatividade garantia ao servidor o benefício da aposentadoria. A segunda fase foi logo após a Constituição de 1988, e, mesmo não trazendo
mudanças significativas à legislação anterior, estimulou-se a criação de novos RPPSs estaduais e principalmente municipais. Finalmente, a terceira fase se dá com as reformas realizadas a partir de 1998, em que se passou a exigir o caráter contributivo e o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPSs.
Segundo Passos (2005), o processo de constituição dos RPPSs no Brasil passou por mais de três fases. Do Império até a década de 30, os servidores públicos federais e estaduais conquistaram algum tipo de proteção, e diversos estados instituíram entidades de previdência para propiciar o pagamento de pensões e assistência médica e social aos seus servidores e dependentes. Depois, na era Vargas, com a constitucionalização dos benefícios previdenciários, foram criados o IPASE e diversos Institutos de Pensão de Servidores nos estados e municípios. Atualmente, as principais regras de funcionamento da Previdência Social para os servidores públicos estão contempladas no artigo 40 da Constituição Federal de 1988 e começaram a ser modificadas com o surgimento da Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998. Alguns anos mais tarde, sofreram alterações ainda mais profundas com a edição das Emendas Constitucionais 41, de 19 de dezembro de 2003, e a 47, de 5 de julho de 2005.
Ramos (1988) acrescenta que no Brasil o primeiro registro de instituição de previdência de servidores públicos que se conhece foi o Montepio dos órfãos e viúvas da Marinha Mercante, em 1795. Segundo esse autor, no Império foram criados os fundos mútuos do pessoal da Imprensa Nacional e da Casa da Moeda. Na República surgiram os fundos dos funcionários da Fazenda, dos servidores do Arsenal da Marinha e dos funcionários da Estrada de Ferro Central do Brasil. Entretanto estes são movimentos corporativistas bem organizados de determinadas classes trabalhadoras, sem a efetiva atuação do Estado.
De acordo com Bispo (2004), a Constituição de 1891 foi a primeira a utilizar a expressão aposentadoria, e esta foi concedida justamente aos funcionários públicos que se tornassem inválidos a serviço da nação.
Nas décadas de 1920 e 1930, várias categorias de funcionários públicos tinham um sistema fragmentado e heterogêneo de previdência, assegurado por instituições organizadas em alguns estados e municípios (PINHEIRO, 1995). Com a Lei Eloy Chaves, de 21 de janeiro de 1923, os trabalhadores das estradas de ferro obtiveram permissão legal para fundar a Caixa de Aposentadoria de Pensão (CAPs). Entretanto, esse processo de criação das CAPs
somente se intensificou com a Lei nº 20.465, de 1931, a qual criou as condições efetivas para sua estruturação e expansão.
Em 1926, pela Lei nº 5.128, foi criado o primeiro dos institutos, chamado Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União, o qual, em 1938, passa a ser incorporado pelo Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), criado pelo Decreto 288, de dezembro de 1938. O IPASE durou quase 40 anos e, conforme Passos (2005), foi um dos precursores da atual estrutura dos RPPSs do Brasil. Bispo (2004) ressalta que o IPASE não foi unificado ao IAP em 1966, sendo extinto quando foi criado o SINPAS, em 1977. A partir daí os servidores públicos da União, com exceção daqueles que exerciam carreiras típicas de Estado, passaram a contribuir para o INPS, e todo o patrimônio e os exigíveis atuariais do IPASE foram transferidos para o novo regime geral (PASSOS, 2005).
Na Constituição de 1934, passou-se a prever, além da aposentadoria por invalidez, uma aposentadoria compulsória por idade aos funcionários públicos:
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
[...]
3º) salvo os casos previstos na Constituição, serão aposentados, compulsoriamente os funcionários que atingirem 68 anos de idade;
4º) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço público efetivo, nos termos da lei, será concedida com os vencimentos integrais; 5º) o prazo para a concessão da aposentadoria com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; 6º) o funcionário que se invalidar em conseqüência de acidente ocorrido no erviço será aposentado com vencimentos integrais, qualquer que seja o seu tempo de serviço; serão também aposentados os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os inabilite para o exercício do cargo;
7º) os proventos da aposentadoria ou jubilação não poderão exceder os vencimentos da atividade [...]. (BRASIL, 1934).
Já a Constituição de 1937 somente acrescentou uma possibilidade de aposentadoria compulsória por motivação política:
Art. 177 - Dentro do prazo de sessenta dias, a contar da data desta Constituição, poderão ser aposentados ou reformados de acordo com a legislação em vigor os funcionários civis e militares cujo afastamento se impuser, a juízo exclusivo do Governo, no interesse do serviço público ou por conveniência do regime. (BRASIL, 1937).
Nogueira (2010) cita que o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União nasceu por meio do Decreto-Lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939, contendo as
regras para a aposentadoria do servidor público por idade, invalidez, por motivação política, no interesse do serviço público e por tempo de serviço.
Esse autor também lembra que, em 1941, o Presidente Getúlio Vargas, pelo Decreto Lei nº 3.070/41, estabeleceu normas sobre a aposentadoria do pessoal a serviço dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios nos mesmos critérios da Constituição de 1937.
A Constituição de 1946, em seus artigos 191 a 193, estabelece critérios para a aposentadoria por invalidez e compulsória dos servidores públicos:
Art. 191 - O funcionário será aposentado: I - por invalidez;
II - compulsoriamente, aos 70 anos de idade.
§ 1º - Será aposentado, se o requerer, o funcionário que contar 35 anos de serviço. § 2º - Os vencimentos da aposentadoria serão integrais, se o funcionário contar 30 anos de serviço; e proporcionais, se contar tempo menor.
§ 3º - Serão integrais os vencimentos da aposentadoria, quando o funcionário, se invalidar por acidente ocorrido no serviço, por moléstia profissional ou por doença grave contagiosa ou incurável especificada em lei.
§ 4º - Atendendo à natureza especial do serviço, poderá a lei reduzir os limites referidos em o nº II e no § 2º deste artigo.
Art. 192 - O tempo de serviço público, federal, estadual ou municipal computar-se-á integralmente para efeitos de disponibilidade e aposentadoria.
Art. 193 - Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade. (BRASIL, 1946).
Para Bispo (2004), o sistema de aposentadorias e pensões do serviço público já estava presente no Estatuto do Servidor Público Civil Federal de 1952, consolidando o princípio no qual a aposentadoria é uma extensão da remuneração da atividade. Para esse autor, o referido Estatuto constitui-se na matriz histórica dos demais RPPSs nos estados e nos municípios, tratando-se de um sistema contratual que historicamente não relacionava contribuições e benefícios.
Em 1969, a Emenda Constitucional nº 1, em seus artigos 101 ao 103, estabelece normativas acerca da aposentadoria voluntária e cálculo dos proventos, dentre elas estão:
Art. 101. O funcionário será aposentado: [...]
III - voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço.
Parágrafo único. No caso do item III, o prazo é de trinta anos para as mulheres. Art. 102. Os proventos da aposentadoria serão:
I - integrais, quando o funcionário:
a) contar trinta e cinco anos de serviço, se do sexo masculino, ou trinta anos de serviço, se do feminino; ou
b) se invalidar por acidente em serviço, por moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei.
II - proporcionais ao tempo de serviço, quando o funcionário contar menos de trinta e cinco anos de serviço, salvo o disposto no parágrafo único do artigo 101. § 1° Os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, se modificarem os vencimentos dos funcionários em atividade.
§ 2° Ressalvado o disposto no parágrafo anterior, em caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder a remuneração percebida na atividade.
§ 3° O tempo de serviço público federal, estadual o municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e disponibilidade, na forma da lei. Art. 103. Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, indicará quais as exceções às regras estabelecidas, quanto ao tempo e natureza de serviço, para aposentadoria, reforma, transferência para a inatividade e disponibilidade. (BRASIL, 1969).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 40, trazia as regras para servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, suas autarquias e fundações, se aposentarem voluntariamente com proventos integrais, proporcionais ao tempo de serviço, por idade e, compulsoriamente, aos 70 anos.
Bispo (2004) destaca que, com a Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, foram previstas que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais passassem a ser custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei.
Após a Emenda Constitucional nº 20/1998, aos servidores titulares de cargos efetivos, aos de cargo vitalício e aos militares, foi assegurado um sistema de previdência peculiar, denominado Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) (MEIRELLES, 2005). Essa Emenda consolidou um novo modelo de previdência, transferindo o ônus da manutenção desse regime previdenciário, inicialmente subsidiado pela sociedade, para o servidor, por meio da criação do caráter contributivo. Dentre os critérios adotados pela referida Emenda, destacam-se: (i) a restrição às aposentadorias especiais, não podendo haver critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria; (ii) a proibição de acumular cargos públicos com aposentadorias, e (iii) a proibição de acumular aposentadorias no âmbito do RPPS, com exceção para os cargos acumuláveis previstos ou para quem já tinha mais de uma aposentadoria na data da publicação da mencionada Emenda.
Em 27 de novembro de 1998, foi publicada a Lei Nacional nº 9.717/1998, que dispôs sobre regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal. Essa norma teve como objetivo principal assegurar a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPSs. Portanto, a partir do
advento da referida Emenda Constitucional, o tempo de serviço, que era o fator principal para a concessão de aposentadoria, deu lugar ao tempo de contribuição.
Em 19 de dezembro de 2003, com a publicação da Emenda Constitucional nº 41, a Constituição Federal sofre novas alterações, agora em seu artigo 40. Ela estabeleceu, além do caráter contributivo, o caráter solidário para os RPPSs, exigindo contribuição dos entes públicos, servidores ativos, inativos e pensionistas.
Outras normativas se destacam na Emenda Constitucional nº 41:
a) o fim da integralidade com a alteração no cálculo das aposentadorias dos servidores públicos, correspondendo agora à média dos salários-de-contribuição durante todo o tempo contributivo;
b) a alteração no cálculo das pensões;
c) os benefícios dos inativos não seriam mais reajustados na mesma época e com o mesmo índice concedido aos servidores ativos, pondo fim a paridade;
d) os reajustes passaram a ser anuais, por índice fixado pela legislação.
Deve-se destacar a nova redação, dada pela Emenda Constitucional 41 ao artigo 40 da Constituição Federal, na qual cita o equilíbrio financeiro e atuarial:
Art. 40: Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (BRASIL, 2003).
A problemática do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPSs será abordada no próximo tópico.
Segundo Nogueira (2010), a Lei nº 10.887/2004 excluiu da base de contribuição dos segurados dos RPPSs
[...] as parcelas indenizatórias, as parcelas remuneratórias, pagas em decorrência de local de trabalho, e as parcelas recebidas em decorrência do exercício de cargo em comissão ou função de confiança, impedindo que tais verbas venham a refletir no cálculo dos benefícios. (NOGUEIRA, 2010, p. 147).
Tudo em consonância com o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41.
A Emenda Constitucional nº 47, de 2005, em consonância com o mesmo princípio, também trouxe alterações nas normativas relativas às aposentadorias dos servidores públicos, destacando-se:
a) o estabelecimento de regras de transição para os servidores que ingressaram no serviço público antes de 16/12/98;
b) a vedação de critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de servidores portadores de deficiência, que exerçam atividades de risco e cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física;
c) a incidência de contribuição previdenciária sobre o dobro do teto remuneratório do Regime Geral de Previdência Social para os portadores de doença incapacitante.
A alteração mais recente acerca do RPPS da União foi a regulamentação da previdência complementar para os servidores federais. Em 02 de maio de 2012, a Presidenta Dilma Rousseff sancionou a lei 2.618, de 30 de abril de 2012, regulamentando a aposentadoria complementar dos servidores públicos da União. A partir da publicação dessa lei, os novos servidores públicos terão um teto de remuneração igual ao do RGPS, e aqueles que desejarem receber uma aposentadoria maior terão que aderir a um sistema de previdência complementar. Assim, os futuros servidores públicos terão um teto para o recebimento dos benefícios e pagamento de contribuições. Se o servidor desejar receber benefício maior, será necessária a adesão a um fundo de previdência complementar.
O que se percebe, a partir das normativas expedidas a partir de 1998, é a tentativa de aproximar os RPPSs do modelo implementado no RGPS. Os RPPSs até aquela época eram considerados, conforme Pinheiro (1995), um mero “apêndice da política de pessoal”, não possuindo um sistema de financiamento próprio. Assim, com essas mudanças e a exemplo do RGPS, foi estreitada a relação entre pagamento de benefícios e arrecadação previdenciária. Essa alteração buscou garantir uma maior sustentabilidade àquele sistema. Esse tema será desenvolvido mais à frente, onde se descreverá a problemática do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPSs.
A Figura 2 apresenta um resumo com os principais fatos históricos relacionados aos RPPSs no Brasil.
Figura 2 - Resumo dos fatos históricos relacionados aos RPPSs no Brasil 1795 1952 1988 M o n te p io d o s ó rfã o s e vi ú va s d a M a rin h a M e rca n te E sta tu to d o S e rvi d o r P ú b lico Ci vi l F e d e ra l -se m re la çã o co n tr ib u içã o x b e n e fí ci o CF /8 8 cr ia o s RP PS ’s – p ro p o rc. Te m p o d e se rvi ço 1891 C on st. 18 91 – “A po senta do ria” -ser v. pú bl icos invál id os a ser vi ço da na ção Le i E loy C ha ves – C AP ’s 1923 1926 In sti tu to d e P re vi d ê n ci a d o s F u n ci o n á rio s P ú b lico s d a Uni ã o 1934 Con st. 1 9 3 4 – p re vê A p o se n ta d o ria Com p u lsó ria 1938 In s tit u to d e P re vid ê n c ia d o s F u n c io n á rio s P ú b li c o s d a Un iã o p a s s a p a ra o IP A S E 1977 Cr ia ç ã o d o S IM P A S e i n c o rp o ra ç ã o d o IP A S E 1998 E C 2 0 /9 8 e L e i 9 7 1 7 /9 8 – Car á te r Con tr ib u tivo e P rin cíp io d o e q u ilíb rio fin a n ce ir o e a tu a ria l, te m p o d e co n tr ib u içã o 2003 E C 4 1 /0 3 e L e i 1 0 .8 8 7 /0 4 – Con tr ib u içã o in a tivo s, fim d a in te g ra lida d e e p a rid a d e d o s p ro ve n to s 2012 L e i 2 .2 1 8 /1 2 – P re vi d ê n ci a Com p le m e n ta r d o S e rvi d o r d a Uni ã o M o n te p io Gu a rd a Im p e ria l 1795 E C. 0 3 /9 3 Con tr ib . d e se rv . p / cu ste io d a s a p o s. p e n sõ e s 1993 Fato Data
Fonte: Elaboração do Autor (2010).
Na Figura 2, pode-se destacar três períodos distintos na história dos RPPSs no Brasil. Em um primeiro momento, de 1795 a 1988, passou de seguro social patrocinado pelos segurados e empregadores a seguro social financiado por recursos exclusivos dos Estados, ou seja, pelos impostos. Em um segundo período, de 1993 a 2003, passou a ser obrigatória a contribuição do segurado para se obter o benefício, sendo necessário um equilíbrio entre o que foi pago e o benefício a ser recebido. Finalmente, no terceiro e último período, foram inseridos, a exemplo de vários sistemas pelo mundo, o caráter de acumulação individual de recursos (capitalização) para o custeio dos futuros benefícios.
2.1.4 Histórico do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos em Santa Catarina
Grande parte das informações acerca do RPPS do estado de Santa Catarina foi colhida nos seis anos em que o autor trabalha no IPREV/SC, bem como no trabalho de conclusão do curso de Ciências Econômicas da UFSC, em 1998, do servidor Sérgio Prim.
Segundo Prim (1998), a previdência dos servidores públicos do estado de Santa Catarina teve seu embrião com a Lei nº 825, de 15 de setembro de 1909, quando foi instituído o Montepio dos Servidores Públicos do Estado de Santa Catarina, o qual tinha como objetivo principal manter estável a situação financeira dos dependentes do agente público, quando de seu falecimento, pelo do pagamento de pensão. Em 15 de dezembro do ano de 1949, as leis que regem o Montepio foram modificadas, sendo implantados os serviços de assistência financeira, pagamento de auxílio natalidade, auxílio funeral e pecúlio por morte.
Em 11 de dezembro de 1962, a Lei Estadual no 3.138 criou o Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina (IPESC), tendo por objetivo primordial realizar o seguro social dos servidores do estado de Santa Catarina e praticar todas as operações de previdência e assistência em favor de seus associados, conforme Art. 3º da Lei. Em 02 de maio de 1977, foi publicado o Decreto no 2.512, que expede a Consolidação das Leis da Previdência Estadual (CLPE), estabelecendo todas as normas gerais para seu funcionamento.
Ainda segundo Prim (1988), as questões da seguridade social, na Constituição do estado de Santa Catarina do ano de 1989, foram tratadas no Capítulo II, seções I, II, III e IV do Título IX – Da Ordem Social – e obedecem com extrema semelhança a mesma estrutura e linguagem apresentadas no Capítulo II do Título VII – Da Ordem Social – da Constituição Federal de 1988. As questões próprias da Previdência Socia1 encontravam-se nos artigos 158 a 160 da Constituição do Estado, nos seguintes termos:
Art. 158 - O Estado, nos termos da lei, manterá sistema de previdência social para seus agentes públicos, cujos órgãos gestores serão organizados sob forma autárquica.
Parágrafo Único - Os Municípios poderão participar de programa específico da previdência social estadual, mediante contribuição.
Art. 159 - Aos dependentes de agentes públicos estaduais da administração direta, autárquica e fundacional é assegurada pensão por morte, atualizada na forma do art. 30, parágrafo 3°, que corresponde a totalidade dos vencimentos ou proventos do agente falecido, até o limite estabelecido em lei.
Art. 160 - A previdência social estadual manterá seguro coletivo de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuição adicional, nos termos da lei. (SANTA CATARINA, 1989).
Em consonância com o estabelecido pela Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, que previa que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais passariam a ser custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, a Lei Complementar Estadual nº 129, de 07 de novembro de 1994, estabeleceu, em seu artigo 16, que a contribuição social mensal do servidor público civil e militar, ativo e inativo, incidira sobre o valor da remuneração ou proventos, sendo calculada mediante a utilização de alíquotas progressivas, entre 8% a 12%. Além disso, fixou alíquotas progressivas também para a contribuição sobre pensões, no valor 2% a 4%.
Em cumprimento ao estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, em 4 de fevereiro de 2004, a Lei Complementar Estadual nº 266 estabeleceu sobre quais parcelas dos vencimentos e proventos dos servidores ativos, inativos e pensionistas iria incidir a alíquota, bem como passou para 11%. Além disso, atribuiu ao IPESC a competência para a gestão dos benefícios previdenciários dos servidores do Estado, incluindo as diversas espécies de aposentadoria do servidor.
Finalmente, com a publicação da Lei Complementar n.º 412, de 27 de junho de 2008, regulamentada pelo Decreto nº 3.337, de 23 de junho de 2010, foi criado o Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina (IPREV) e instituído o Fundo Previdenciário.
O IPREV, instituído sob a forma jurídica de autarquia, é pessoa jurídica de direito público interno e capacidade administrativa, sendo o órgão gestor do RPPS/SC. O IPREV não é subordinado a nenhum órgão do Estado, mas vinculado à Secretaria de Estado da Administração. Segundo Benedet (2010), ele possui autonomia administrativa e financeira, com gestão e orçamento próprios, assim como receitas e patrimônio.
Ainda segundo essa mesma autora, o recém-criado Fundo Previdenciário é integrado pelos bens, direitos e ativos do antigo IPESC, pelas contribuições de servidores ativos, inativos e pensionistas que ingressaram no serviço público ou passaram a receber benefícios a partir da publicação da Lei Complementar, além das respectivas contribuições patronais. Assim, as contribuições para o Fundo Previdenciário passaram a ser de propriedade social de cada segurado participante desse fundo, a fim de manter, quando acometido pelas contingências sociais, a dignidade de vida e a condição social. O Fundo Previdenciário nasce buscando atingir a autossuficiência para pagamento dos benefícios previdenciários pela
capitalização das contribuições dos futuros aposentados, reduzindo assim, no futuro, a necessidade de aportes financeiros pelo tesouro do Estado.
A Figura 3 apresenta um resumo com os principais fatos históricos relacionados ao RPPS de Santa Catarina.
Figura 3 - Resumo fatos históricos relacionados ao RPPS de Santa Catarina
1909 M on te pio d os S ervi do re s P úb lico s do E sta do d e S an ta Cat ari na 1949 S ervi ço s de a ssi stê nci a fi na nce ira , p ag am en to d e a ux ilio n ata lid ad e, au xili o fu ne ra l e p ecú lio p or m orte 1962 In sti tu to d e P re vi dê nci a d o E sta do d e S an ta Cat ari na – IP E S C 1977 Decr eto n . 2 .5 12 -Con so lid açã o d as Le is da P re vi dê nci a E sta du al -C.L .P .E . 1994 Le i 1 29 /9 4 e sta be le ce co ntr ib uiçã o d e se rvi do re s 2004 Le i 2 66 /0 4 Reg im e ú nico e a líq uo ta d e 1 1% 2008 LC 41 2/0 8 – S eg re ga çã o d e m as sa s – FF e F P Fato Data
Fonte: Elaboração do Autor (2012).
Na Figura 3, percebem-se três períodos distintos muito semelhantes àqueles identificados no histórico dos RPPSs no Brasil, sendo que no primeiro passou de seguro social patrocinado pelos segurados e empregadores a seguro social financiado por recursos exclusivos dos Estados, ou seja, pelos impostos. No segundo período, passou a ser obrigatória a contribuição do segurado para se obter o benefício, sendo necessário um equilíbrio entre o que foi pago e o benefício a ser recebido. Finalmente, no terceiro e último período, foi inserido o caráter de acumulação individual de recursos (capitalização) para o custeio dos futuros benefícios.
2.2 A PROBLEMÁTICA DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL NOS RPPSS DO BRASIL
2.2.1 Conceito e definição de equilíbrio financeiro e atuarial
Segundo Rocha (2004), sendo a previdência social um método para o Estado enfrentar os riscos sociais inerentes à atividade econômica, necessário se faz que as prestações previdenciárias contempladas pelo sistema de previdência possam ser
efetivamente honradas, no presente e no futuro. Seu sistema de financiamento deve estar dimensionado de forma a permitir o cumprimento dos compromissos assumidos ao longo do tempo.
Assim, a expressão equilíbrio financeiro e atuarial representa a condição que assegura a sustentabilidade de manutenção dos pagamentos dos benefícios previdenciários tanto no curto como no longo prazo. É a garantia que as contribuições vertidas ao sistema previdenciário sejam suficientes para o pagamento dos benefícios atuais e futuros desse mesmo sistema.
Para Costa (2007), o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial se vincula, inexoravelmente, ao princípio da exclusividade das receitas, ou seja, contribuições e repasses que devem se destinar exclusivamente à cobertura previdenciária, no curto, médio e longo prazo.
Nogueira (2010) assinala que:
[...] deve-se entender a expressão ‘equilíbrio financeiro e atuarial’ como a garantia de que os recursos do RPPS serão suficientes para o pagamento de todas suas obrigações, tanto no curto prazo, a cada exercício financeiro, como no longo prazo, que alcança todo o seu período de existência. (NOGUEIRA, 2010, p. 159).
Importante nesse momento conceituar as duas partes desse princípio, quais sejam: o equilíbrio financeiro e o equilíbrio atuarial.
O equilíbrio financeiro, segundo Vaz (2010), se refere ao equilíbrio entre o que se arrecada com as contribuições previdenciárias do empregado e do empregador e o que se gasta com os benefícios previdenciários, como pensões, aposentadorias, auxílios-doença no mesmo exercício financeiro.
No Regime Geral de Previdência Social Brasileiro (RGPS), as aposentadorias dos inativos pagas em um determinado período, seja mensal ou anual, são financiadas pelas contribuições dos servidores ativos arrecadadas nesse mesmo período. É o que o vocabulário previdenciário denomina de “pacto de gerações”, pois, segundo Vaz (2010), uma geração custeia os benefícios recebidos por outra geração. Para a existência desse equilíbrio financeiro, é necessário, portanto, que as contribuições arrecadadas sejam suficientes para o pagamento dos benefícios no mesmo exercício financeiro.
Já o conceito de equilíbrio atuarial, segundo o mesmo autor, se refere à relação entre o total capitalizado das contribuições que determinado segurado faz para a previdência
durante sua vida laborativa, considerando também a contribuição de seu empregador, com as despesas geradas pelo pagamento vitalício de seus benefícios, no futuro.
Para Costa (2007), o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial do Sistema Previdenciário Brasileiro foi inserido no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Entretanto, para Nogueira (2010), o equilíbrio financeiro e atuarial já existia anteriormente como princípio implícito da previdência social e de toda a seguridade social, na forma estabelecida pelo § 5º do artigo 195 da Constituição Federal, o qual prevê que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
De qualquer forma, esse é um princípio estabelecido constitucionalmente tanto para o RGPS como para os RPPSs. A EmendaConstitucional nº 20, de 15/12/1998, alterou o artigo 201 da Constituição Federal, que passou a estabelecer o princípio do equilíbrio à previdência social brasileira como um todo. Vejamos:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei [...]. (BRASIL, 1998).
Por sua vez, Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, alterou o artigo 40 da Constituição Federal, estabelecendo o princípio do equilíbrio aos RPPSs, como segue:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (BRASIL, 2003).
2.2.2 As causas históricas do desequilíbrio financeiro a atuarial
2.2.2.1 As causas históricas do desequilíbrio financeiro e atuarial no Brasil
Antes de abordar esse tema, necessário se faz relembrar que existem dois grandes
regimes de previdência pública no Brasil: o RGPS, destinado aos trabalhadores submetidos à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), e o RPPS, voltado para os servidores estatutários efetivos da União, dos estados e dos municípios.
O RGPS, conforme descrito em tópico anterior, é um regime de repartição simples, no qual funciona o “pacto de gerações”, ou seja, os trabalhadores ativos (geração atual)
financiam, através de suas contribuições, os benefícios dos inativos (geração passada), na perspectiva de que os novos contribuintes (geração futura) paguem os seus benefícios no momento de sua aposentadoria (PACHECO FILHO, 2006). Esse regime, segundo esse mesmo autor, tem sofrido o efeito de duas variáveis: a demográfica, com o envelhecimento da população, e a do mercado de trabalho.
Já o RPPS é um regime de repartição peculiar no qual os entes estatais participam na qualidade de empregadores, e a eles cabe o dimensionamento de sua força de trabalho, com a determinação do contingente de funcionários. Assim, esse regime previdenciário é afetado apenas pela variável demográfica, em especial, pelo significativo aumento da expectativa de vida e da redução da contratação. O Estado, segundo Guerzoni Filho (2004), estabelece de forma unilateral, por Lei, tanto as condições de aposentadoria como o valor dos proventos. Estes últimos foram, por muito tempo no Brasil, o mesmo valor da remuneração em atividade.
Como o foco deste trabalho deste trabalho são os RPPSs estaduais, será dada especial atenção às causas do desequilíbrio financeiro e atuarial específicas desses entes.
Segundo Passos (2005), os Estados e a União padecem com a herança dos anos de uma (im)previdência social e má gestão. Ogasavara (1998) destaca que, até a Constituição de 1988, as aposentadorias eram responsabilidade do tesouro, e as pensões eram custeadas por contribuições compulsórias aos respectivos governos. Segundo Nogueira (2010), os sistemas de previdência social dos servidores públicos no Brasil, antes de 1988,
[...] destinavam-se apenas a uma determinada parcela dos servidores, para os quais a mera passagem para a inatividade assegurava a aposentadoria, concedida como uma extensão da relação de trabalho estatutária, e não existiam quaisquer regras destinadas a assegurar o equilíbrio entre as receitas e as despesas. (NOGUEIRA, 2010, p. 106).
O mesmo autor, agora citando Vinícius Carvalho Pinheiro (1995), complementa que o sistema de seguridade social dos funcionários públicos no Brasil surgiu a partir da consolidação histórica de um modelo em que se configurava como mero apêndice da política de pessoal, dando origem a distorções que o conduziram à necessidade de significativas subvenções pelo conjunto da sociedade para o seu financiamento; ou seja, os proventos da inatividade dos servidores públicos eram custeados pelos impostos pagos por toda a sociedade.
Ogasavara (1998), fazendo um resumo da história do déficit dos RPPSs, destaca que, a partir da década de 1960, houve um incremento na demanda de servidores públicos, que à época eram contratados pelas normas da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
A partir da década de 1970, segundo o mesmo autor, iniciou-se um processo de endividamento dos entes com o INSS, haja vista a constante majoração das alíquotas em decorrência da necessidade de ampliação da cobertura.
A partir da década de 1980, a crise agravou-se principalmente pelo real incremento das aposentadorias, pela diminuição da relação de ativo (financiadores) e inativos (financiados) e pela ocorrência de evasão de arrecadação, bem como de fraudes de todos os tipos. Acerca dessas últimas causas, as quais serão abordadas com profundidade mais à frente, Silva (2004) destaca que as questões relativas a desvios de recursos e sua má gestão e a fraudes e sonegação não são atuais, e sim remotas, recorrentes e nunca superadas. Para ele urge, junto às alternativas de reforma, que se reacenda a proposta de auditoria externa ao sistema, combinada, evidentemente, com as medidas administrativas e judiciais e policiais para combater os desvios, as fraudes, a sonegação e a evasão de recursos. Esse tema será abordado mais a frente, quando será apresentado e analisado o termo Accountability Previdenciária.
Seguindo a análise das causas do desequilíbrio financeiro e atuarial, a partir da Constituição de 1988 se tornou obrigatória a instituição do regime único para nortear as relações entre os entes federativos e seus respectivos servidores:
Art. 39 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (BRASIL, 1988).
Ogasavara (1998) observou que, em consequência da Carta, houve uma proliferação de regimes próprios de previdência, notadamente em municípios recém-criados, nos quais se pretendia garantir os preceitos isonômicos previstos na Constituição Federal, sem a observância, contudo, dos aspectos de custeio e equilíbrio atuarial de longo prazo.
O “Livro Branco da Previdência Social”, publicado pelo Ministério da Previdência e Assistência Social em 2002, destaca que a Constituição de 1988 comprometeu o equilíbrio das contas públicas com a unificação do regime jurídico de trabalho da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Na esfera federal, seguidamente pela estadual e municipal, foi adotado o regime estabelecido pela Lei nº 8.112, de 11/12/90. Essa Lei, em seu art. 243,
