POLÍTICAS PÚBLICAS

A evolução da sociedade trilhou um caminho de conquistas de direitos ao longo de séculos de disputas entre indivíduos e grupos pelo poder, baseado em processos de dominação ou de resistência que marcaram períodos e nações. A evolução da sociedade confunde-se com a evolução do Estado, uma vez que ambos estão na mesma relação de territorialidade, sob o mesmo julgo de poder político, em busca da soberania e de cumprir o contrato social vigente.

As relações entre sociedade e Estado foram marcadas por relações de controle, primeiramente exercido pelo Estado sobre a sociedade, como forma de dominação dos indivíduos e grupos, para manutenção da ordem, da coesão social e o poder de uma minoria sobre uma maioria. Esse controle, com base nas conquistas sociais e de direitos individuais dos últimos dois séculos, evoluiu para o controle do Estado pela sociedade, um caminho ainda em construção e que muito tem haver com as novas formas republicanas e democráticas de organização (SILVA, 2016).

O Estado, com a evolução dos direitos individuais e sociais, passou a ser o responsável pelas ações que vão garantir o chamado estado democrático de direito, com o dever de prover o que for necessário para que esses direitos sejam preservados, e para conduzir a nação aos patamares de crescimento e desenvolvimento pretendidos. No Brasil, a CF de 1988, em seu artigo 1º, estabelece que o país configura-se pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do distrito federal, constituindo-se em um “Estado Democrático de Direito”. Esse Estado tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. O artigo 3º da CF ainda enumera como fundamentais o desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1996).

A forma pelo qual o Estado intervém na sociedade, buscando garantir o cumprimento do que estabelece a CF, é chamada de política pública ou política social. As políticas públicas são ações de proteção social, implementadas pelo Estado, visando reduzir desigualdades sociais e estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico. Suas raízes são os movimentos populares do século XIX, que buscavam minimizar os conflitos entre capital e trabalho (HÖFLING et al., 2001).

As políticas públicas buscam resolver problemas da sociedade, sendo campo de embates de ideias, interesses e decisões que acabam na responsabilidade dos governos, no

sentido de executar ações que visam à melhoria da vida dos cidadãos. Segundo Souza (2006), a formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações, que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.

Aith (2006), considerando os objetivos da política pública, define-a como uma política de Estado ou uma política de Governo. As Políticas de Estado são destinadas à consolidação institucional do Estado, a consolidação do estado democrático de direito, a garantia da soberania nacional e da ordem pública. As políticas de estado são contínuas e não são passíveis de terceirização. As Políticas de Governo são aquelas destinadas a promover ações pontuais de proteção e promoção dos direitos previstos na constituição, além de buscar efetivar a redução das desigualdades sociais e regionais, através de estruturas estatais existentes e de mecanismos democráticos estabelecidos. As políticas de governo podem ser descontinuadas e são passíveis de terceirização.

Dentre uma das principais políticas sociais de desenvolvimento humano e um dos direitos universais previstos pela ONU está a Educação, que em seus diversos níveis configura-se como um dos principais mecanismos de transformação e melhoria dos indivíduos, da sociedade e do País. A educação é uma das alavancas de transformação da sociedade e contribui para que aos poucos ela seja transformada para melhor (FREIRE, 2001). A educação como uma política de Estado busca a garantir direitos constitucionais e o pleno desenvolvimento da cidadania e do País. Como uma política de Governo figura nas agendas governamentais (agenda-settings) em determinados períodos, como forma a atender demandas sociais, propostas eleitorais ou concepções de nação daqueles que estão no poder. Em educação, cada nível (infantil, fundamental, médio ou superior) é um fator importante para o sucesso do próximo nível, bem com seus resultados finais são os indicadores do nível educacional de um Estado, tanto em aspectos sociais como em aspectos econômicos.

Barros, Henriques e Mendonça (2002) apontavam que o Brasil apresentava um atraso, em termos de educação, de cerca de uma década em relação a um país típico com padrão de desenvolvimento similar ao nosso. Esse panorama se mantém, na medida em que o Brasil ainda apresenta um déficit educacional quando comparado a outros países, fruto da falta, da descontinuidade ou da ineficácia de políticas públicas, que possibilitem melhorar os níveis educacionais da população brasileira.

Dados referentes à educação no Panorama da Educação (OCDE) demonstram que a educação brasileira precisa de maior relevância na agenda governamental, de modo a viabilizar que o Brasil atinja o patamar de outros países do grupo. No Brasil, o percentual de

adultos (25 a 64 anos) não concluintes dos anos iniciais do ensino fundamental é de 17%, enquanto que os países da OCDE apresentam 5% ou menos de taxa de adultos não concluintes nessa etapa de ensino. No ensino médio a proporção de adultos (25 a 34 anos) não concluintes é próxima de 40%, enquanto na média dos demais países da OCDE é de 16%. E no ensino superior a proporção dos jovens adultos (25 a 34 anos) com ensino superior completo é de 17%, enquanto a média dos demais países da OCDE é de 43%. O investimento em educação, nos países membros e parceiros da OCDE, dedicado às instituições de ensino fundamental e médio é muito maior que a parcela dedicada ao ensino superior, cerca de dois terços na base e um terço no ensino superior. Esses investimentos em educação no Brasil representam perto de 4,1% do PIB brasileiro (INEP, 2017).

Sendo a educação uma política pública, passível de um maior ou menor investimento, ela está condicionada a sede de desenvolvimento socioeconômico da nação. O maior nível de investimento e a prioridade de uma política pública residem na capacidade da sociedade de impor ao Estado, por meio de seu contrato social, suas demandas prioritárias, orientando as ações e o orçamento para os resultados desejados. Dessa forma, a política pública, seja ela educacional ou não, necessita de avaliação, para verificar sua efetividade na promoção da cidadania e da justiça social, prevista na CF.

A avaliação da política pública é importante não apenas para o controle dos gastos públicos, mas para controle social e democrático sobre as ações do estado, deve levar em consideração o contexto político e socioeconômico do período no qual é formulada, a trajetória institucional e o espectro territorial e temporal. A análise de políticas (policy analysis) assume aspectos relacionados à análise institucional (polity), referente à ordem do sistema político, sistema jurídico, e sistema político-administrativo; a análise do sistema processual (politics), referente ao processo político, diz respeito à imposição de objetivos, conteúdos e decisões de distribuição; e a análise da dimensão material (policy) refere-se aos conteúdos concretos que a política pública procura resolver (FREY, 2009; RAMOS; SCHABBACH, 2012; RODRIGUES, 2015; SILVA, 2016).

A avaliação ou análise das políticas públicas é ainda uma ciência em evolução no Brasil. Uma comparação entre os EUA e o Brasil em análise das políticas públicas mostra que nos EUA ela teve início a partir da década de 1960, enquanto no Brasil começou a ganhar força a partir dos anos 1990, influenciada pela maior participação social obtida com a CF de 1988, pelas crises fiscais que acometeram o país e pela busca de aplicação mais eficiente de recursos públicos. A avaliação de políticas públicas é uma ferramenta importante para melhorar a eficiência dos gastos públicos, o gerenciamento de qualidade e o controle social

das ações governamentais (CENEVIVA; FARAH, 2012; FARAH, 2016; CRUMPTON et al., 2016).

Conforme Crumpton et al. (2016), para analisar a motivação da intervenção por meio da política pública, a forma como ela foi operacionalizada e calcular o impacto obtido com a sua implementação é necessário a utilização de métodos de pesquisa das ciências sociais e conceitos dos domínios econômicos, gerenciais, da sociologia e das ciências políticas. Portanto, avaliar o resultado de uma política pública educacional requer uma reflexão sobre o ambiente que demandou a intervenção e uma análise sobre o quanto de transformação econômica e social ela possibilitou, o quanto inspirou novas ações, o quanto diminui as desigualdades e promoveu justiça social.

Farah (2016) salienta que a importância assumida pelas políticas públicas tem exigido pesquisas que subsidiem a formulação, a implementação e a avaliação de políticas, de uma forma multidisciplinar, por atores governamentais e não governamentais capazes de contribuir para uma melhorar compreensão e proposição de melhorias e novas políticas.

As políticas públicas podem ter, além de objetivos específicos, objetivos transversais, que buscam ações em determinada área ou em um conjunto de atividades. As responsabilidades Estatais são determinadas por demandas constitucionais ou sociais, pontuais ou setoriais, nas quais a intervenção busca apresentar uma solução, podendo esta ser de âmbito municipal, estadual ou federal.

Jacometti et al. (2016) avaliam políticas públicas sob a ótica de Arranjos Produtivos

Locais (APLs) e de Clusters3. Os autores avaliaram políticas públicas em um contexto que

envolve uma rede produtiva ou APLs, onde a política pública busca fomentá-las e ambas buscam o desenvolvimento, observando que a interação entre os diversos atores sociais e os aspectos econômicos, sociais e conjunturais que são determinantes para o desempenho da atividade ou do setor.

Farenzena e Luce (2014) avaliam políticas públicas relacionadas à educação, especificando as políticas macroeconômicas e as políticas sociais das últimas décadas, dentre elas o REUNI, como uma política pública de acesso à educação com o objetivo de ampliação de vagas no sistema educacional público. Outra política pública de acesso ao ensino superior,

3 _{APLs são sistemas produtivos, de mesma atividade ou setor, caracterizados pelo compartilhamento de recursos}

e conhecimento entre os diversos atores sociais, enquanto o cluster se constitui em uma aglomeração geográfica de empresas e instituições para obter vantagens econômicas e estratégicas, que podem ou não pertencer ao mesma atividade ou setor.

foi como o Programa Universidade para Todos (ProUni) que concede bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação, em instituições privadas de educação superior.

O REUNI, juntamente com outras políticas de ampliação de vagas, como o Programa Universidade para Todos (ProUni), são ações governamentais que buscam uma intervenção específica para garantir o acesso de uma maior parcela da sociedade ao ensino superior, porém, com objetivo transversal de desenvolvimento regional e nacional, baseado na formação profissional e cidadã e na atuação das instituições no ensino, na pesquisa e na extensão.

A estratégia governamental para expansão das vagas no ensino superior foi concebida em três etapas. A Fase I, de 2003 a 2007, cuja meta principal foi interiorizar o ensino superior público federal; a fase II, de 2008 a 2012, com a execução do REUNI; e a fase III caracterizada pela busca de ações com vistas ao desenvolvimento regional. Na fase III, que foi até 2014, além da criação de novos campi e universidades, foram implementadas políticas específicas de integração, fixação e desenvolvimento regional, tais como o Programa de Expansão do Ensino Médico, o Programa Viver Sem Limite e o Procampo (MEC, 2017).

A fase I, de interiorização do ensino superior de 2003 a 2007, e a fase II, com o REUNI de 2008 a 2012, são as políticas públicas responsáveis pela criação da UNIPAMPA e sua consolidação. Conforme relatório de avaliação do programa do MEC (2017), a fase I teve por prioridade reduzir as assimetrias regionais responsáveis pela concentração das universidades federais em metrópoles e regiões com maior poder aquisitivo; e a fase II buscava a continuidade do processo de interiorização e a implementação do REUNI, que tinha como foco a reestruturação e expansão das IFES, dentro de critérios de adesão como o aumento das matrículas, redução da evasão, oferta noturna, mobilidade estudantil, etc.

A interiorização com a implantação de novos campi, segundo o relatório do MEC (2017), foi baseada em estudos preliminares das condições socioeconômicas das regiões, levando em conta a vocação regional, os arranjos produtivos locais; a localização geográfica; a população da micro e mesorregião; os indicadores de desenvolvimento econômico e social, dentre outros.