O segundo referencial teórico proposto baseia-se na avaliação de Políticas Públicas. As Políticas Públicas são adotadas no ensejo de dirimir problemas sociais, entre os quais o trabalho infantil, que tem sido alvo incessante de tais políticas. Nesta seção serão apresentados os conceitos fundamentais, tipos e modelos de Políticas Públicas.
3.2.1. Conceito, tipologia e modelos de políticas públicas
Segundo Sousa (2006) a política pública, como área de conhecimento e disciplina acadêmica, nasceu nos EUA, como uma subárea da ciência política. Vários autores tentaram criar um conceito para o que seria política pública e, nesse sentido, Mead (1995) afirmou que visualizava a Política Pública como uma abordagem ao estudo da política que analisa o governo à luz das grandes questões públicas.
A tipologia mais difundida sobre políticas publicas é a proposta por Lowi (1972), que sugeriu que a política pública pode assumir quatro formatos: políticas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas. Para Souza (2006) e Frey (2000), as políticas distributivas beneficiam grande número de pessoas, porém em escala relativamente pequena, ou seja, privilegiam territórios, grupos sociais, em detrimento do todo. Um exemplo desse tipo de política são as que têm sido adotadas no Brasil, nas últimas décadas, como Cartão-Alimentação, Bolsa Escola e Bolsa-Família.
As políticas redistributivas atendem maior número de pessoas e impõem restrições ou perdas a determinados grupos, gerando elevado grau de conflito. São, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são difíceis de serem executadas. O terceiro tipo, as políticas regulatórias, envolvem a burocracia, grupos de interesse na definição de ordens, proibições e regulamentações constitutivas; o grau de conflito que envolve esse tipo de política depende da forma como se configura a política. Há, ainda, as
políticas constitutivas, que, em resumo, definem as condições em que se aplicarão as outras políticas (SOUZA, 2006).
De acordo com Souza (2006), na literatura encontram-se relacionados quatro tipos principais de modelos de políticas públicas. O primeiro modelo, o Incrementalismo, tem como teoria política básica que recursos governamentais para um programa, órgão ou dada política pública não partem do zero, mas sim de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos.
Os outros modelos, citados na literatura, referem-se ao Ciclo de Políticas, que é importante por que obedece a um processo dinâmico em que o tempo é uma variável importante a ser observada; o Garbage Can ou o modelo da “Lata de Lixo”, que considera como se as alternativas estivessem numa lata de lixo, com vários problemas e poucas soluções; Coalizão de Defesa (advocacy
coalition), que se opõe aos modelos Ciclo de Políticas e Garbage can, por sua
escassa capacidade explicativa sobre as mudanças que ocorrem nas políticas públicas (SOUSA, 2006).
O Programa Bolsa-Família, objeto de análise deste trabalho, é tipicamente um programa baseado no modelo Incrementalista, dado que esse se fundamentou nas experiências de programas já existentes, como o Bolsa-escola, e dado seu caráter agregador, visto que os recursos e os próprios programas que estavam em vigor foram unificados, dando origem a um programa maior, que é o Bolsa- Família.
Tão importante quanto a implementação de uma política é a análise dessa política. A avaliação pode ser feita em várias etapas do projeto e de pelo menos três formas: ex-ante, on going e ex-post. Avaliação ex-ante refere-se à avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado, no que diz respeito a sua relação “custo-benefício”. Geralmente, é muito utilizada por órgãos financiadores de projetos e pode ter como objetivo a identificação de prioridades e metas (BUVINICHI, 1999).
Avaliação durante ou em processo (on going) é feita quando da implementação do projeto, já que fornece informações aos gerentes sobre
possíveis ajustes nos objetivos, estratégias de implementação e demais elementos do projeto. Examina, também, se os pressupostos e hipóteses formulados no estágio inicial permanecem válidos ou requerem ajustes para assegurar o alcance dos objetivos globais do mesmo (relevância). Avaliação ex-post é realizada após o pleno desenvolvimento do projeto, considerando um período de tempo suficiente para que os benefícios e impactos se manifestem (BUVINICHI, 1999).
Para verificar se os objetivos de uma política foram ou não alcançados, utilizam-se os indicadores de resultados, que, de acordo com o Silva et al. (2007) são medidas úteis para avaliação mas que não fornecem um parâmetro completo da situação em análise. Os aspectos mais importantes a serem avaliados em uma política pública são a eficácia, o impacto, a pertinência e a eficiência.
A análise da eficácia, ou efetividade, de uma política pública é mensurada ao se compararem os objetivos que preliminarmente foram traçados e os resultados alcançados, identificando as diferenças entre o que foi realizado e o que estava previsto. Os efeitos gerados pela política vão dar a intensidade da eficácia da mesma. A aplicação de uma política, em locais diferentes, pode não gerar os mesmos resultados pelo fato de que existem diferenças entre os beneficiários, que podem ser tanto sociais como culturais. Além disso, a situação econômica da região em que se está implementado a política, e as instituições estabelecidas, dentre outros, aspectos podem colaborar para os resultados da política (SILVA et al., 2007).
De acordo com Silva et al. (2007), existe uma série de entraves na condução da avaliação baseada na análise da eficácia. Este fato pode ser decorrente de um processo anterior à implementação da política, quando os objetivos não são traçados de forma bem definida, e até mesmo, pela ausência de acompanhamento dos resultados obtidos. Ou seja, não é possível conduzir uma avaliação de eficácia sem efetuar relação entre os resultados obtidos e os objetivos iniciais do programa.
A análise do impacto, por sua vez, diz respeito aos efeitos colaterais da política, ou seja, o que não estava previsto, mas foi alcançado. Tais efeitos colaterais podem ser positivos ou negativos e o alcance de tais efeitos pode ser
bastante amplo, o que requer uma análise abrangente e que leve em consideração os seus efeitos sobre as pessoas e as áreas geográficas que eles ocupam.
Em geral, as políticas são elaboradas com vistas a atender determinadas demandas sociais, de responsabilidade do governo, tornando essencial que se avalie a Pertinência de tal política. A pertinência é o ponto mais relevante que a avaliação tem que considerar e é, segundo Silva et al. (2007), proporcional à combinação de fatores, como a real participação do público alvo na sua elaboração, execução e avaliação, assim como a competência e engajamento da equipe técnica responsável pela condução do processo.
Por fim, a análise da eficiência indica se os recursos financeiros disponibilizados para a política estão sendo bem utilizados. Essa avaliação pode ser feita de duas formas: verificando a relação custo-benefício e custo-eficácia. Para se analisar a eficiência sob a óptica do custo/benefício é necessário comparar os resultados alcançados com os custos da execução de determinada política. Todos os recursos envolvidos devem ser considerados na análise. Já a análise do custo/eficiência a comparação deve ser entre os custos necessários para alcançar um certo nível de resultado para diferentes políticas. Em geral, é mais comum que seja realizada a análise de eficácia. A análise do custo-benefício de algumas políticas torna-se impossível quando o resultado é algo que é imensurável, como a vida (SILVA et al, 2007).
A avaliação proposta neste trabalho é ex-post, dado que o Programa Bolsa-Família será avaliado após um período de pelo menos 3 (três) anos da sua criação e efetivo funcionamento. Nesse tipo de avaliação, já é possível verificar mudança de atitude por parte dos beneficiários, e o resultado do programa já pode ser visualizado. Neste trabalho, a política do Programa Bolsa-Família será avaliada pelo indicador de eficácia, que parece ser o mais indicado para o tipo de política que se propôs estudar.