Políticas Públicas

A participação social na democracia representativa moderna deve extrapolar o

momento do voto, “[...] pois assim se evita a situação enunciada por Rousseau, em referência

irônica à Inglaterra de sua época (século XVIII): o povo inglês só é soberano no momento da votação; no dia seguinte passa a ser escravo” (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004, p. 8).

Tal participação deve se dar por diversas frentes, dentre elas do planejamento e da avaliação de políticas públicas. Estas podem ser definidas como implementações (ou ausência de) patrocinadas ou executadas pelo poder público, decorrentes de decisões também públicas, destinadas a modificar a realidade social sobre a qual incidirão. Inclusive, conforme Theodoulou (1995), a definição de política pública envolve algumas ideias como a de que a inatividade do governo é tão importante quanto sua atividade. Outras noções acerca de políticas públicas, ainda segundo essa autora, postulam que: a) a implementação da política pública idealmente envolve todos os níveis de governo; b) não se esgota em marcos e legislação regulatória, devendo se fazer entranhar nas instituições responsáveis por implementá-la; c) trata-se de um curso de ação intencional, acompanhado de metas e objetivos a serem perseguidos; e d) de execução de ideias de forma dinâmica, apresentando resultados de curto e longo prazos, de acordo com suas consequentes regulações, ações de enforcement e de avaliação.

De forma didática, podemos também recorrer à definição de política pública como podendo

[...] denotar várias coisas: um campo de atividade governamental (política de saúde, educacional, comercial), um propósito geral a ser realizado (política de emprego estável para os jovens), uma situação social desejada (política de restauração de centros históricos, contra o tabagismo, de segurança), uma proposta de ação específica (política de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetização de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada problemática (política ecológica, energética, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ação que o governo tem em um campo de questões (política de produtividade agrícola, de exportação, de luta contra a pobreza). Ou a política como produto e resultado de específica atividade governamental, o comportamento governamental de fato (a política

criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade governamental (diminuição do crime urbano, aumento da conclusão do ciclo básico de estudos, diminuição dos preços ao consumidor, redução da inflação), o modelo teórico ou a tecnologia aplicável em que se sustenta uma política governamental (política da energia, política de renda regressiva, política de ajuste e estabilização) (VILLANUEVA, 1992, p. 8).

As decisões acerca das políticas públicas se operacionalizam a partir de definições de objetivos e estratégias e da alocação de recursos para implementar o planejamento, que nem sempre são ordenadas. Pelo contrário, em regra essas estratégias são caóticas e turbulentas. O processo por meio do qual elas são definidas – o “politics”38– é “[...] político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição” (FREY, 2000, p. 216-217).

O processo de decisão de tais políticas é, assim, não somente dado pelo recorte político que o envolve – o “polity” –, mas também pela própria complexidade da sociedade e da debilidade do aparelho estatal. Tal complexidade se reflete na execução das políticas, conferindo característica de turbulência à ação governamental, com impacto sobre o cidadão. A essa dinâmica social, March e Olson (1972) denominam “anarquia organizada”39.

Tratamos até agora da fase de formulação da “policy cycle”40_{, provavelmente a} mais determinante do sucesso de uma política pública e uma daquelas em que se vê claro o espaço para a atuação da sociedade civil, organizada ou não – a outra é a fase da avaliação. Entretanto, o “policy cycle” não se esgota nessas fases, podendo ser subdivido em algumas variações: “[...] as tradicionais divisões do ciclo político nas várias propostas na bibliografia

se diferenciam apenas gradualmente” (FREY, 2000, p. 226).

No consenso acadêmico encontram-se as fases de formulação, implementação e avaliação. O que Frey (2000) propõe é uma subdivisão da formulação entre percepção dos problemas, “agenda-setting” e elaboração de programas e decisão. Nessa subdivisão, a fase da percepção de problemas é contínua e infinita, do mesmo modo que as variáveis que devem ser observadas tanto pelo formulador quanto pelos atores impactados por alguma delas. A

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Conforme Frey (2000), a literatura da “policy analysis” diferencia três dimensões da política. A primeira delas é a institucional, sendo definida como “polity”, referindo-se à ordem do sistema político, delimitada pelo sistema jurídico e pela estrutura institucional político-administrativa. Já a segunda, definida como “politics” refere-se ao aspecto processual da formulação de políticas, com o aspecto negocial tendo evidência no processo. A última delas é a “policy”, que leva em conta a política a ser implementada propriamente dita, ao seu conteúdo material.

39 _{Em sua concepção, anarquia organizada “[...] é uma coleção de escolhas com relação a determinados} problemas, temas e sentimentos procurando situações decisórias em que eles possam vir à luz, de soluções procurando por assuntos que elas poderiam responder e „decision makers‟ procurando por trabalho” (MARCH; OLSON, 1972, p. 16).

partir da disseminação da percepção de tal fato de um grupo social para uma parcela mais significativa da sociedade, o assunto em questão passa a ser tratado como um problema de

“policy” (WINDHOFF-HÉRITIER apud FREY, 2000). Já na fase de “agenda-setting”,

discute-se a inclusão do problema na pauta política. Tem-se avaliações objetivas sobre custos e benefícios de atuação, sua viabilidade e seu impacto, mas também há disputas de grupos para definição de prioridades. Fechando a fase de formulação, tem-se a denominada por Frey (2000) de elaboração de programas e decisão, na qual basicamente ocorre a escolha mais apropriada para o enfrentamento da questão eleita na fase anterior.

Já na etapa de implementação ocorre a execução das encomendas de políticas públicas. É quando se apresenta o resultado e é evidenciado o impacto da “policy” escolhida. Trata-se de importante fase a ser estudada do “policy cycle”, pois “[...] muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na

fase da sua implementação” (FREY, 2000, p. 228).

Na última das etapas do “policy cycle” é inerente o conceito de accountability – o da avaliação das políticas públicas –, em que a disponibilização de informações aos órgãos de controle (accountability horizontal) e aos stakeholders41 (accountability vertical) é essencial para a responsabilização dos agentes públicos envolvidos no processo. Nos dizeres de Ceneviva e Farah (2006, p. 2), “[…] a avaliação de políticas e programas governamentais é vista não apenas como um instrumento de gestão, mas sobretudo como um meio para auferir o desempenho e estabelecer os parâmetros para a prestação de contas da burocracia e dos

governantes”. Nessa fase, segundo Frey (2000, p. 228), efetivamente são apreciados “[...] os

programas já implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir consequências para

ações e programas futuros”.

Conceituadas a política pública e suas fases, destaca-se a importância da transparência e do consequente controle social na formulação, implementação e avaliação de tais ações governamentais. Conforme Bresser-Pereira (apud CENEVIVA, 2006, p. 15):

A introdução de mecanismos de controle social e de responsabilização da administração pública pelo desempenho de políticas e programas governamentais aparece, nessa literatura, como uma promessa de substituição de um modelo no qual impera o controle burocrático baseado na observância a normas e procedimentos, sem a participação dos cidadãos;

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para um outro no qual se estabelece o controle a posteriori de resultados da ação governamental, e no qual a sociedade participa da definição de metas e dos índices de desempenho, assim também como da avaliação direta dos bens e serviços públicos.