Posição adotada e a Lei Federal n.°9784/99

Como devidamente observado, em se tratando de invalidades do ato administrativo, deparamo-nos com a ausência de uma teoria consistente para o ordenamento jurídico. Todavia, considerando a necessidade de um desenvolvimento didático do trabalho, optamos por adotar como inválidos os atos nulos e os atos anuláveis374.

A sutileza que permeia a diferenciação entre os atos nulos e os atos anuláveis é bastante tênue.

Os atos nulos são aqueles previstos em lei e passíveis de invalidação e os atos anuláveis também previstos em lei possibilitam a convalidação. Ou

373 _{Com efeito, o direito privado por ser mais antigo, poderá em determinadas situações – como na}

teoria das invalidades - representar uma diretriz para o direito administrativo. Contudo como advertido por Cretella Júnior (Dos atos administrativos especiais. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 30):”institutos de direito civil não podem ser elevados a categorias jurídicas, a modelos, a arquétipos, a matrizes da ciência do direito, para, partindo-se daí, pretender o estudioso captar a realidade específica do direito administrativo”.

374 _{Entendemos inclusive que nada obsta que na esteira do raciocínio de Antônio Carlos Cintra do}

Amaral (Extinção do Ato Administrativo, p. 65-66) ao invés da expressão atos nulos e anuláveis se adotasse a expressão atos convalidáveis e não convalidáveis, pois, como veremos adiante o traço que irá distinguir tais atos será justamente a possibilidade ou não de convalidação. Contudo, nos deparamos com resistência doutrinária ante aquelas expressões consagradas pelo autor.

seja, o traço diferenciador entre eles será a possibilidade ou não de convalidação. Possuem as seguintes características em comum375: a) persistência de efeitos em relação a terceiros de boa-fé; b) possibilidade de resistência dos administrados; c) eliminação de seus efeitos376_{; d) prazos de}

decadência e prescrição.

Baseamos nosso posicionamento nos ditames da Lei 9784/99, que dispõe sobre o processo administrativo que, em seu capítulo XIV, trata da anulação, revogação e convalidação.

De fato, tal lei, apesar de específica do processo administrativo no âmbito federal, possui notável importância, pois veio tratar de questão até então omissa.

Dispõe o artigo 53 da referida Lei que “deve a Administração anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade, podendo revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.

Importante salientar que, na Lei em comento, a desconstituição do ato administrativo por vício de invalidade denomina-se anulação.

Deve-se interpretar que a Lei 9.784/1999, em seu art. 53, acima descrito impõe a obrigação de a Administração Pública anular seus próprios atos, não se tratando, assim, de exercício de competência discricionária377_{. A}

invalidação é obrigatória por conta do princípio da legalidade, da segurança

375 _{BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, p. 451.}

376 _{Importante trazer os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello (op. Cit., p. 451): “uma vez}

declarada a invalidade, a qual opera do mesmo modo. A saber: se o ato fulminado era ampliativo de direito, a eliminação é retroativa; se o ato fulminado era ampliativo de direitos, a eliminação produz efeitos ex nunc, isto é, desde agora, salvo se demonstrável a má-fé do beneficiário do ato ilegal, com ou sem conluio com o agente público que o praticou.”

377 _{José dos Santos Carvalho Filho (Processo Administrativo Federal. 3ªed. Rio de Janeiro: Lúmen}

Juris, 2007, p. 269) enfatiza que o dever é resultante do poder administrativo de autotutela, em que a Administração “pode corrigir e rever seus atos e suas condutas com o fim de restaurar a face de legalidade dos atos administrativos”.

jurídica, indisponibilidade do interesse público e demais princípios que informam à Administração Pública378.

Importante são as lições de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari sobre o tema379_:

A fundamentação lógica e principiológica da anulação é riquíssima e conhecidíssima. Assim, ao apontarmos agora seu pilar no princípio da legalidade não estamos, de sorte alguma, a obscurecer a relevância, aqui, dos conceitos de preponderância do interesse público, boa-fé, isonomia, devido processo legal etc. O que dessa forma operamos é, tão apenas, a eleição daquele valor que, a nosso ver, ainda quando por figuração imaginária, pudéssemos eliminar todos os demais (inclusive os que antes referidos), justificaria sempre, em todos os casos, suficiente e inafastavelmente, o poder-dever de anulação, não só por provocação, mas sobretudo de ofício.

Esse panorama se altera em face da peculiar característica do processo ser um encadeamento de atos. O dever processual de anular os atos ilegais de regra preclui quando haja de incidir sobre etapas já percorridas. Enquanto aberta, isto é, enquanto em curso a relação jurídica processual, a autotutela deverá sempre apontar para a anulação do ato, consideradas e salvaguardadas as etapas do processo e, evidentemente, precedida do exercício amplo do contraditório e do direito de defesa por parte dos que possam ser atingidos [...].

O artigo 54 da lei 9784/99 estabelece: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

Sérgio Ferraz e Adilson Dallari380 ressaltam que, após a conclusão do processo:

o dever (e não mero direito – como quis a Lei 9.784 em seu art. 54 –, muito menos simples faculdade) de anular passa a ser metrificado à luz do princípio da segurança jurídica, com as

378 _{Lembra-se: quando a Administração Pública estiver diante de atos que possam ser reproduzidos}

validamente no presente, deverá convalidá-los, atendendo sempre ao interesse público.

379 _{Processo Administrativo, p. 249.} 380 _{Processo Administrativo, p. 250.}

conotações mais de uma vez antecedentemente expostas a seu propósito.

A paz social e o interesse público impõem obediência ao princípio da razoabilidade que, com o fluxo do tempo, o ato se torne imutável. Neste ponto, a Lei Federal fixou tal prazo em cinco anos, hipótese em que o curso do tempo possui efeito saneador381.

A disposição legal em exame protege o administrado, elevando inclusive a boa-fé como requisito para resguardo de seus direitos. Nesse sentido são as observações de Carvalho Filho382:

De fato, se o Estado produz atividade presumivelmente legítima, é de se considerar que os administrados lhe dispensem sua confiança no que tange à validade dos atos administrativos que dela resultem. Por isso, transcorrido determinado período, a situação decorrente do ato, mesmo eivado de vício, converte-se em situação definitiva, impedindo seja alterado por iniciativa da Administração e seja desnaturada a confiança do administrado depositada no ato.383.

Deve-se registrar ainda que, se o ato administrativo não gerar efeito para os administrados, a Administração estará autorizada a realizar a correção a qualquer tempo, tendo como parâmetro o interesse público.

Com efeito, a Lei Federal, apenas disciplinou a decadência do direito da Administração de anular os atos administrativos “ampliativos” ou de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, prescrevendo o prazo de cinco anos, salvo comprovada má-fé. Entretanto, no caso de má-fé, a lei foi omissão, não resolvendo a questão, deixando em aberto o prazo.

381 _{Processo Administrativo, p. 250.}

382 _{Processo Administrativo Federal, p. 273.}

383 _{Cabe aqui o seguinte julgado do STJ: “ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM}

MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. CORREÇÃO. Conforme o disposto no art.54 da Lei n.°9784/99, a Administração Pública tem prazo de cinco anos para anular atos administrativos. Tendo sido o ato de aposentadoria editado em março de 1991, consolidou-se situação jurídica com o transcurso do qüinqüênio, sendo ilegal o ato de retificação de proventos expedido em fevereiro de 1999. Recurso ordinário provido”. (grifo nosso) (RMS n.°12.705/TO, 6ª Turma, Rel. Min Vicente Leal, julg. 05.03.2002, publ. 01.04.2002.

No que se refere à “anulação” dos atos administrativos, na presença de boa-fé e diante de efeitos favoráveis para os destinatários, dispõe a lei em comento que o termo inicial conta-se a partir da data da emanação do ato, respeitados os direitos adquiridos, a teor dos arts. 53 e 54. A Lei disciplina no § 1.º do art. 54 que, nos casos de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

Por fim, cabe registrar que a Lei Federal em comento nada disciplinou acerca dos efeitos já produzidos pelos atos favoráveis anteriormente à invalidação, podendo-se deduzir que não há qualquer exceção no que se refere à manutenção desses efeitos.