A precarização democrática paraguaia: baixa capacidade governamental para responder demandas e comportamento cidadão negativo

O Índice de Desenvolvimento Democrático da América Latina (IDD-Lat) da Fundação Konrad Adenauer e do Polilat também corrobora as caracterizações feitas sobre a estrutura econômico-social e o modelo de dominação, afirmando que seriam dois os principais problemas da democracia paraguaia: a baixa qualidade das instituições, principalmente pela corrupção e o clientelismo; e a baixa capacidade de gerar políticas públicas de bem-estar social e de eficiência econômica (KONRAD ADENAUER STIFTUNG e POLILAT, 2016).

Os dois problemas convergem para a caracterização de uma democracia de baixa qualidade, pela baixa capacidade de resposta às demandas da sociedade por parte das instituições estatais, fomentando a insatisfação dos cidadãos com o seu regime político. É na incapacidade de resolução das demandas cidadãs que reside um dos maiores problemas da institucionalidade do regime democrático paraguaio.

O índice é calculado desde 2002 e em toda a série histórica o Paraguai sempre esteve abaixo da média regional. Com exceção de 2004 (quando foi avaliado como desenvolvimento mínimo), a democracia paraguaia sempre foi classificada como de baixo desenvolvimento. Na

sequência é apresentada a evolução dos resultados do IDD-Lat do Paraguai em comparação com a média regional:

Gráfico 6. Evolução do IDD-Lat no Paraguai (2002-2016)

Fonte: Konrad Adenauer Stiftung e Polilat (2016). Elaboração própria.

Enquanto a dimensão da democracia dos cidadãos melhorou ao longo do tempo (sendo que em 2015 se observa o melhor resultado do Paraguai, com uma pontuação de 6,063, mas retrocedendo em 2016 para 5,822) a dimensão institucional segue sendo uma das mais complicadas para o Paraguai melhorar a qualidade de sua democracia, pois não consegue manter os bons resultados momentâneos. Segundo o informe essa dimensão tem três grandes problemas: a percepção da corrupção; os processos de accountability (prestação de contas); e a desestabilização da democracia.

Os elementos de formalidade institucional da democracia são analisados por Duarte (2017), López (2012) e Martínez-Escobar (2015), principalmente no que se refere aos problemas da corrupção, do clientelismo e da independência da justiça, pois fomentam as críticas da cidadania sobre o regime, retirando a sua confiança, debilitando o seu suporte ao sistema político (como exposto no modelo de EASTON, 1965), com uma avaliação negativa do desempenho governamental (como exposto no modelo de PUTNAM, 1996) e sustentando um comportamento negativo em relação ao modelo de dominação (como proposto no modelo de círculo vicioso da precarização democrática estabelecido para a análise desta tese).

Além disso, ressalta-se a questão da corrupção, sua difusão nas instituições paraguaias e a avaliação negativa que isso gera na população. Para Mendonça (2002) a difusão da

2,255 3,214 1,689 4,493 3,745 3,88 3,861 3,86 _{3,621 3,636} 3,806 2,771 3,179 3,99 3,251 5,1 5,15 4,65 4,8 5,05 5,1 5,15 5,25 4,9 4,65 4,95 4,9 4,6 4,85 4,71 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

corrupção no Paraguai é uma das principais causas da manutenção dos elevados níveis de pobreza, além de contribuir para obstaculizar o aprofundamento dos processos democráticos devido à manutenção do clientelismo como base para as relações políticas. Isso pode ser observado na avaliação da Transparência Internacional sobre a percepção da corrupção e as respostas institucionais ao problema da corrupção, sendo que em 2018 o Paraguai estava ocupando a 135ª posição no ranking com 180 países, com uma pontuação de 29 pontos (a medição é em uma escala de 100 na extremidade da probidade e 0 na extremidade da corrupção generalizada). A Transparência Internacional considera que os resultados abaixo dos 50 pontos significam que o país está sendo derrotado no combate à corrupção (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2018).

Além dessa avaliação internacional sobre o combate à corrupção é importante analisar como a população paraguaia avalia o desempenho das instituições estatais no combate à corrupção. As pesquisas do Latinobarômetro oferecem os seguintes resultados sobre a percepção do progresso no combate à corrupção:

Gráfico 7. Percepção do progresso na redução da corrupção pelas instituições do Estado nos últimos dois anos no Paraguai (2004-2017)*

* Com base na pergunta: "¿Cuánto cree Ud. que se ha progresado en reducir la corrupción en las instituciones del Estado en estos últimos 2 años?." Os resultados foram agregados da seguinte forma: “muito” e “algo” como “está progredindo”, “pouco” e “nada” como “não está progredindo”.

Fonte: Latinobarômetro (2018). Elaboração própria.

Na série histórica do Latinobarômetro (2018) a percepção de que o combate à corrupção não estava progredindo sempre foi maior do que a percepção positiva sobre a atuação

30 24 16 19 26 40 37 ₃₆ 19 24 29 67 70 75 76 70 55 62 62 78 71 64 3 6 8 4 3 4 _{1 1} 3 5 7 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2017

institucional contra a corrupção. Isto é, não há apenas uma avaliação negativa internacional, a própria população paraguaia é crítica em sua avaliação do trabalho realizado pela estrutura institucional do modelo de dominação no combate à corrupção.

Como apontado por Mendonça (2002) e Mendonça (2005), um dos resultados da corrupção é a perda da capacidade governamental para responder as demandas da população, devido aos desvios dos recursos necessários para a resolução das demandas públicas. Além disso, contribui para as relações clientelistas baseadas em uma lógica de troca de favores e benefícios, pois a população reconhece que a estrutura institucional está permeada pelo fenômeno da corrupção.

Neste sentido, um reflexo que pode ser visualizado é a debilidade nas capacidades do Estado paraguaio para gerar políticas de bem-estar social e de eficiência econômica, como mensurado pelo IDD-Lat. Entre 2002 e 2016 os resultados obtidos pelo Paraguai nos indicadores das pesquisas do IDD-Lat nas Dimensões III e IV foram os seguintes:

Gráfico 8. Evolução das Dimensões III e IV do IDD-Lat no Paraguai (2002-2016)*

*Dimensão III: capacidade de aplicar políticas públicas para melhorar as condições de vida; Dimensão IV: capacidade de manter um cenário econômico favorável para a aplicação de recursos.

Fonte: Konrad Adenauer Stiftung e Polilat (2016). Elaboração própria.

Na série histórica apresentada pelo IDD-Lat os resultados do Paraguai em ambas as dimensões sempre foram negativos. Em mais de uma década o Estado paraguaio não conseguiu desenvolver institucionalmente os mecanismos exigidos para responder às demandas da elite (mais vinculadas ao indicador de eficiência econômica) e dos grupos excluídos e mais vulneráveis (mais vinculadas com o indicador de bem-estar social). Também observa-se uma

-3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

diferença entre as duas dimensões: enquanto a tendência das políticas de bem-estar é decrescente no período, a tendência das políticas de eficiência econômica é crescente, visualizando-se piores resultados na dimensão das políticas de bem-estar. Entretanto, ambas linhas de tendência não possuem uma variação elevada no período.

Está sendo examinado basicamente um Estado com baixa capacidade para responder demandas. Isso reproduz o histórico fenômeno de debilidade estatal, como apontado por Ocampo (1998). Além disso, esses fenômenos estão vinculados com a análise de Abente (2012) sobre a baixa capacidade estatal e sua relação com a baixa qualidade da democracia paraguaia.

Para além dos problemas dimensionados pelo IDD-Lat, pode ser observado que a partir da década de 1990 uma série de transformações na sociedade paraguaia implicaram desafios adicionais para o sistema político, por engendrar novas demandas por parte dos grupos sociais afetados. Neste contexto visualizou-se: o aumento do êxodo rural e a aceleração do processo de urbanização, concomitantemente à precarização do acesso à moradia e o aumento da especulação imobiliária nos crescentes centros urbanos; maior cobertura da educação pública, não necessariamente gerando melhoria em sua qualidade; maior acesso às tecnologias digitais; subemprego estrutural, fomentado pelo aumento populacional nos principais centros comerciais do país, paralelamente a um modelo produtivo pouco diversificado; consolidação de um novo modelo de desenvolvimento e acumulação capitalista predominante em uma extensa região do país, com o cultivo mecanizado da soja e a pecuária extensiva cada vez mais intensivas em capital e menos em mão de obra (BOZZOLASCO, 2013; ESPÍNOLA GONZÁLEZ, 2010).

Assim, os setores marginalizados, excluídos e majoritários (o camponês, ocupantes urbanos de zonas precárias, trabalhadores informais) demandam maior cobertura e eficiência das políticas sociais do governo, além de medidas que sinalizem soluções mais estruturais para os seus problemas. Por sua parte, os setores da elite econômica assumem uma atitude preventiva ante medidas que afetem seus interesses, destacando-se: a reforma fiscal, fundamentalmente no que concerne à aplicação do imposto de renda e do imposto às exportações de grãos; aumento dos gastos públicos em políticas sociais, financiado pelo aumento da carga tributária; maior controle e regulamentação da produção agrícola, basicamente no que tange ao uso de sementes transgênicas e dos agrotóxicos38 (BOZZOLASCO, 2013).

38 _{No governo Lugo (2008-2012) esses foram elementos de pressão da elite agroexportadora. Lugo impedia a} evolução da regulamentação do uso das sementes transgênicas, para abrir definitivamente o Paraguai à entrada das tecnologias produtivas do complexo agroexportador (que já estavam sendo usadas por proprietários internos). Com

Para Abente (2010), a partir dos anos 1990 evidenciaram-se os problemas relativos à capacidade estatal para fazer frente às demandas levantadas pela população que ingressava diretamente nos cálculos de poder pela via eleitoral. Observava-se um crescente déficit público, fomentado por baixos níveis de arrecadação e altos níveis de gastos burocráticos, resultando em poucos recursos para políticas públicas. Estes gastos burocráticos centram-se na manutenção de um espaço para o clientelismo, onde os cargos são um recurso que pode ser negociado pela lealdade, revitalizando o modelo clientelista predominante durante a ditadura stronista. O cenário consistia em uma concatenação de um Estado maior (pressão burocrática alta) contudo mais débil (pressão tributária baixa).

Não obstante esse cenário, o grande problema da economia paraguaia no início dos anos 2000 consistia no desemprego e o subemprego, resultando na precarização do mercado de trabalho (ESPÍNOLA GONZÁLEZ, 2010). Pode ser visualizado o problema do desemprego a partir dos dados fornecidos pela Cepalstat (2018), apresentados por meio do seguinte gráfico:

Gráfico 9. Taxa de desemprego no Paraguai (1980-2017)

Fonte: Cepalstat (2018)

Ainda que após 2005 a taxa de desemprego tenha ficado abaixo dos 10%, a junção da questão do desemprego com o trabalho informal e precário (que foi analisada anteriormente) geram uma preocupação da população no concernente ao mercado de trabalho. Isso pode ser observado nas pesquisas realizadas pelo Latinobarômetro sobre a percepção do principal problema do Paraguai. Os dados são apresentados por meio do seguinte gráfico:

a deposição de Lugo, o primeiro ato do governo Federico Franco (2012-2013) foi avançar na questão, beneficiando as grandes companhias transnacionais (Monsanto, Syngenta, Dow, ADM, Dupont) (BOZZOLASCO, 2013).

Gráfico 10. Evolução da percepção do principal problema do Paraguai (2004-2018)

Fonte: Latinobarômetro (2018). Elaboração própria.

Na série histórica em apenas uma pesquisa o desemprego não foi o problema mais apontado pela população (em 2015, com a segurança pública ficando com mais respostas). A média da percepção de que o desemprego é o principal problema do Paraguai foi de 33%, ou seja, na média das 13 pesquisas um terço dos respondentes apontaram para o desemprego como o principal problema.

Os principais efeitos da manutenção do modelo econômico são o crescimento econômico descontínuo e sem distribuição, legando o aumento da desigualdade. É visualizado um processo de dualidade produtiva com profundos efeitos sobre o emprego, resultando em um panorama no qual os benefícios do modelo econômico são concentrados, corroborando os apontamentos de Hoffman e Centeno (2006) sobre o “continente entortado”, com a observação da má distribuição desiquilibrada e o excesso de desigualdade que são reproduzidas e aprofundadas pelo avanço do modelo.

De tal modo, com essas alterações no ambiente econômico-social (no modelo de EASTON, 1965), com mudanças na estrutura econômico-social (no modelo das esferas centrais utilizado nesta tese), a estrutura institucional do modelo de dominação é pressionada por respostas que se adequem às novas demandas apresentadas pela população, tanto elites quanto as massas. Esse processo ocorre pois o sistema político visa manter o suporte da população (EASTON, 1965), busca manter-se estavelmente como ordem legítima (WEBER, 1999a),

4 2 4 4 4 4 4 3 6 9 14 7 9 49 45 32 31 23 42 35 30 38 20 26 29 29 2 4 6 ₆ 9 6 6 4 11 10 12 11 11 10 8 8 16 11 3 6 10 5 9 9 9 13 13 19 13 12 16 18 ₂₂ 28 27 25 16 15 10 4 ₅ 7 6 ₄ 5 8 7 3 10 4 6 8 12 15 22 21 29 17 14 15 8 14 16 ₂₄ 19 4 2 6 2 3 2 2 2 1 1 1 1 1 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016 2017 2018

Educação Desemprego Saúde

Corrupção Segurança pública Pobreza

busca manter a dominação com os menores custos, mantendo o consenso da população sobre a estrutura institucional que rege o modelo de dominação (GRAMSCI, 1999).

Embora fosse visualizada a acomodação do Partido Colorado nas novas eleições, confirmando seu predomínio nos pleitos nacionais de 1993, 1998 e 2003, as pressões da sociedade civil por respostas às demandas mais urgentes da população faziam que os resultados fornecidos pelos governos passassem a ser avaliados de forma negativa pela população, pressionando as elites governantes por políticas que apontem para soluções às suas demandas (PAREDES, 2007). Isso se soma aos conflitos e tensões entre as elites, visando a ascensão ou manutenção do poder, mas não se deve centrar a análise apenas nas relações entre as elites dentro do modelo de dominação, pois a legitimidade da ordem depende da sua naturalização para os subordinados (WEBER, 1999a).

De acordo com Munck (2003: 578-579) existiriam dois cenários possíveis de mudança para enfrentar o problema da baixa capacidade e baixa qualidade do regime político: a anti- política ou a revalorização da política. “En este sentido, es importante recordar que por más poderosos que parezcan los intereses que sustentan el escenario (…), la falta de respuesta por parte de las élites a los problemas de la corrupción, la violencia, la pobreza y la desigualdad, ofrece oportunidades para cambios desde abajo”. O comportamento dos cidadãos ante o regime depende da capacidade de resposta às frustrações populares com as políticas adotadas no processo de democratização. Quanto menor a capacidade de resposta menor a capacidade de manutenção da legitimidade. Apenas a valorização da mudança institucional não basta para manter a lealdade das massas ao modelo de dominação, especialmente nos casos – como o paraguaio – onde não se vê um histórico de convivência institucional e solução institucionalizada do conflito. E isso ocorre pois as adaptações do sistema político devem levar em conta, além das dinâmicas internas, as alterações que ocorrem no ambiente econômico- social, nas relações que se desenvolvem no exterior do sistema político (EASTON, 1965).

Desde a democratização do Paraguai, a partir de 1989, estes foram os traços gerais da economia e do Estado que paulatinamente foram aprofundando-se. Na primeira década do século XXI a insatisfação popular, os faccionalismos crescentes no interior da coalizão conservadora, principalmente dentro da ANR, a incapacidade da política tradicional de gerar quadros de liderança para a política nacional, convergiram para a ascensão de Fernando Lugo à presidência da república em 2008, ensaiando um discurso progressista, embora eleitoralmente se utilizando de uma ampla aliança de partidos e movimentos políticos tanto de direita,

socialdemocratas e de esquerda39, buscando a derrocada da ANR que governava há 61 anos, tanto em regimes autoritários como na democracia.

A insatisfação popular com as administrações coloradas passa a representar uma percepção crítica do próprio regime democrático. A satisfação com o regime representa uma avaliação da administração governamental. É uma reprodução do modelo analítico de Putnam (1996) sobre a avaliação do desempenho governamental, além de vincular-se com o suporte da população no modelo de inputs e outputs de Easton (1965). A população avalia suas instituições de acordo com as respostas que elas fornecem às suas demandas. Neste sentido, a atitude dos paraguaios ante a democracia é crítica pelas demandas não respondidas por seus governos.

Se durante a década de 1990 os movimentos contestatórios tiveram pouca atuação, no início do século XXI é possível ver uma postura crescentemente mais mobilizadora, mas deparando-se com a repressão governamental e a crítica da opinião pública formada pela mídia empresarial. Os eventos serão analisados mais detidamente no próximo capítulo para compreender em que medida a evolução histórica desses movimentos possibilitou a acumulação de forças para a coalizão contestatória.

Em 2002 ocorreram várias mobilizações contra a aprovação de um projeto de reforma do Estado em moldes neoliberais que uniram distintos grupos de esquerda e centro-esquerda, bem como movimentos sociais contestatórios. Como resultado das mobilizações a lei foi revogada, demonstrando aos grupos contestatórios que apenas de modo articulado seria possível atuar frente ao modelo de dominação (BOZZOLASCO, 2013). Muitos líderes e movimentos serão os mesmos que se unirão ao projeto de Lugo, a partir de 2006. Contudo, a repressão governamental que se seguiu acabou desarticulando e debilitando os movimentos que haviam logrado êxito nas mobilizações de 2002.

Esses fenômenos relativos às críticas da população paraguaia com relação à sua estrutura governamental podem ser dimensionados com a medição da satisfação com a democracia efetuada pelo Latinobarômetro (2018). Na sequência são apresentados os resultados da satisfação com a democracia no Paraguai entre 1995 e 2018.

39 _{A Alianza Patriótica para el Cambio teve apoio da direita com o PLRA, PDC (Partido Demócrata Cristiano),} de setores do UNACE e do PPQ, assim como de dissidentes da própria ANR, da socialdemocracia com o PDP, PRF, PEN (Partido Encuentro Nacional), PPS (Partido País Solidario), e da esquerda com o PMAS (Partido del Movimiento al Socialismo), PCPS (Partido Convergencia Popular Socialista), PPT (Partido Popular Tekojoja), PFA (Partido Frente Amplio), Bloque Social y Popular (PANGRAZIO, 2008).

Gráfico 11. Evolução da satisfação com a democracia no Paraguai (1995-2018)*

* As respostas foram agregadas da seguinte forma: “muito satisfeito” e “satisfeito” como “satisfeito”; “não muito satisfeito” e “nada satisfeito” como “insatisfeito”.

Fonte: Latinobarômetro (2018). Elaboração própria.

Observando os dados das pesquisas efetuadas é visto que até 2008 o nível de satisfação esteve sempre abaixo dos 30%. Pode ser visto também como aumenta a insatisfação após os momentos de crise (1996 com a intentona golpista de Oviedo, 1999 com o março paraguaio e 2012 com a deposição de Lugo). Os piores resultados são observados entre 2000 e 2003, quando o governo de coalizão buscou realizar a reforma do Estado nos modelos neoliberais, gerando a insatisfação de parcela da população que acarretou as mobilizações contra o projeto de reforma do Estado. Isso fornece um indicativo da percepção cidadã quanto à efetividade do domínio político estabelecido pela coalizão conservadora após 1989.

Como reflexo da insatisfação com a democracia o apoio ao regime também se deteriora. E outra vez pode ser visto como as crises institucionais aumentam o espaço para o pensamento autoritário e para a indiferença com a democracia. Isso se relaciona com as discussões teórico- conceituais sobre o modelo de dominação, partindo do modelo circular do sistema político (EASTON, 1965) e da avaliação do desempenho institucional (PUTNAM, 1996), reconhecendo que a não resolução das demandas da população, em um cenário de não afirmação de uma cultura cívica, tem como resultado a não aceitação das regras do jogo e a desestabilização institucional (PUTNAM, 1996), pois as instituições não logram legitimar a ordem estabelecida (WEBER, 1999a) e não conseguem manter o suporte da população (EASTON, 1965).

28 22 16 24 12 ₁₀ 6 9 14 17 11 ₉ 22 33 35 39 25 24 38 22 24 63 78 82 ₇₅ 87 ₈₆ 93 91 ₈₅ 80 83 87 76 65 ₆₃ 58 72 73 61 71 73 9 1 2 1 ₀ 4 _{0 0} 1 2 4 3 1 1 2 2 3 3 1 7 4 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016 2017 2018

Na medição do Latinobarômetro (2018) sobre o apoio ao regime democrático paraguaio, os dados aportados são os seguintes:

Gráfico 12. Apoio à democracia no Paraguai (1995-2018)

Fonte: Latinobarômetro (2018). Elaboração própria.

Nas 21 pesquisas realizadas pelo Latinobarômetro com a questão do apoio à democracia em apenas 7 delas as respostas positivas em relação à preferência pela democracia estiveram acima dos 50%. Isso significa que neste período de cerca de duas décadas não se constituiu uma maioria apoiadora ao regime democrático paraguaio, de modo que o suporte da população ao sistema político não consegue se manter estavelmente (EASTON, 1965).

De tal modo, observa-se a confluência de dois problemas estruturais da democracia paraguaia: a qualidade de suas instituições e a capacidade para gerar políticas de bem-estar e de eficiência econômica. Isso gera a precarização institucional do regime, fomentando a insatisfação dos cidadãos com seu regime. Consistem em uma “zona cinzenta” entre a institucionalidade democrática e a permanência de comportamentos autoritários nas elites e na população em geral, a permanência do discurso ideológico polarizado e não democrático, como afirma Duarte (2013). Soma-se a isso a permanência, e inclusive o crescimento nas duas últimas pesquisas, da indiferença com o regime democrático que também é um cenário propício para soluções fora do âmbito da estrutura institucional do modelo de dominação.

Partindo desse panorama, o surgimento em 2006 da figura do bispo de San Pedro, Fernando Lugo, como o mediador de vários movimentos dispersos que denunciavam o autoritarismo do oficialismo colorado e demandavam maior controle e participação popular nas

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016 2017 2018

A democracia é preferível a qualquer outra forma de governo

Em algumas circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível

Para a população enquanto indivíduo, nos dá na mesma um regime democrático Não responde/não sabe

instituições públicas, representou uma novidade histórica para a política paraguaia, no concernente ao seu potencial de agregar as propostas contestatórias à estrutura econômico- social e ao modelo de dominação vigente em torno de uma figura política carismática. Para Soler (2009), a posterior ascensão de Lugo ao Executivo nacional esteve relacionada com o apoio recebido dos movimentos sociais, uma novidade na história política do Paraguai. Embora possa ser concordado com a autora sobre o apoio recebido por Lugo dos movimentos sociais, é importante ressaltar que o apoio foi abertamente articulado apenas no final da campanha.

Além disso, o fato de Lugo ser uma figura religiosa importante em sua região, em um país onde a religiosidade ainda é um fator importante, tendo contribuído decisivamente para a construção de sua cultura política (GOIRIS, 2004), fez que Lugo aparecesse como uma figura que poderia solucionar as demandas da população, pois conheceria a realidade vivida pela