Premissas fundamentais para caracterização do governo ambiental

Tendo por governo a capacidade de estruturação do eventual campo de ação dos outros, não é incomum verificar no curso da história diversas estratégias empregadas no sentido de delimitar as possibilidades de atuação dos sujeitos tendo em vista questões associadas à natureza. Discursos, mitos, práticas, dentre outros, foram elaborados para regular o acesso aos recursos naturais com as mais diversas finalidades, como, garantir a caça, perpetuar uma determinada espécie, auxiliar sua reprodução, fortalecer a economia, legitimar decisões políticas etc. (Bursztyn & Persegona, 2008 e Pádua, 2004; 2010).

Na segunda metade do século XX passa a ser possível observar a emergência de uma dinâmica particular de governo dos indivíduos a partir da natureza. A crise do liberalismo, as dificuldades na manutenção das respostas voltadas para o intervencionismo econômico e a recolocação do problema urbano, associados aos desdobramentos oriundos das duas Guerras Mundiais

acabam por colocar em evidência os limites impostos por uma eventual escassez de recursos naturais. Estes são explicitados por estudos científicos, mas propagados por meio e sob a perspectiva do discurso neomalthusiano que associou essa limitação a uma dinâmica inexoravelmente apocalíptica. A projeção internacional acerca da identificação de um limite de carga planetário suscitou e estimulou uma produção teórica que reatualizasse o debate sobre a administração da natureza que vinha sendo desenvolvido desde meados do século XIX, tendo a ecologia como saber científico de destaque.

O referido conjunto de fatores permitiu que as discussões travadas pelas ciências naturais de forma isolada fossem ampliadas sob uma perspectiva multidisciplinar. Esse movimento garantiu à ideia contemporânea de meio ambiente uma forma extremamente extensa, vaga e difusa (Luke, 1995). Importante ressaltar que a amplitude do mencionado conceito é tão larga que este passa a incluir essencialmente tudo o que é apreensível pela existência humana. Essa condição própria e peculiar de um mecanismo ambiental que se supõe indeterminado e altamente maleável – em contraposição à visão estanque e cíclica das ciências naturais – viabiliza uma pluralidade de aplicações e possui características específicas que são fundamentais para a presente análise.

A primeira delas é que – apesar do deslocamento do monopólio das ciências naturais – a ideia de meio ambiente encontraria suas bases em um conhecimento científico produzido fundamentalmente no curso do século XIX, cujo elemento de destaque seria a primeira utilização do termo ‘ecologia’ em 1866 por Ernst Haeckel, no livro Morfologia Geral do Organismo. Essa origem científica do dispositivo ambiental, foi ao mesmo tempo responsável pela manutenção da discussão concentrada nas ciências naturais, e principal pressuposto para a sua fragmentação em uma multiplicidade de saberes. Essa condição nos leva à segunda característica, qual seja, a possibilidade de criação – a partir do discurso científico – de denominadores comuns que permitem reunir os elementos inseridos no conjunto meio ambiente e, desse modo, submetê-los a uma série de cálculos específicos. Sob essa perspectiva, seus componentes podem ser recombinados e desfragmentados até que se chegue ao seu menor denominador comum – nas palavras Ost (1995), mas de maneira genérica, a matéria. Esse binômio fragmentação-recombinação, manipulado a partir de um

denominador comum científico, aponta para a última propriedade a ser destacada, isto é, a viabilização da administração desses componentes do conjunto ambiental em consonância com uma racionalidade econômica.

A partir dessas características, a ideia contemporânea de meio ambiente, que, por sua vez, é instrumentalizada intelectualmente pela sustentabilidade, recoloca a discussão da carga máxima planetária como limite derradeiro do mercado. Sob o eixo do mecanismo ambiental, essa fronteira deixa de ser exclusivamente percebida como elemento de circunscrição e passa a ser entendida também como uma das condições de manutenção das possibilidades de crescimento econômico. Nesse sentido, essa relação do governo ambiental como instrumento auxiliar de manutenção das condições gerais do mercado seria explicitada a partir de duas óticas operacionais – moduladas pelo risco. A primeira, na medida em que estimula comportamentos voltados para retardar ao máximo o atingimento desses limites; a segunda, ao fornecer elementos indutores que estimulam a reinvenção contínua do mercado antes que a tensão resultante da aproximação dessas fronteiras produza desequilíbrios no quadro de funcionamento das práticas concorrenciais.

Outro ponto de singular importância para compreender essa dinâmica do governo ambiental se dá na forma em que é exercido. A inclusão de todos os seres vivos no interior do conjunto ‘meio ambiente’ implica afirmar que as ações orientadas no sentido de governa-lo também são ações que administram a população e o indivíduo – na sua subjetividade e no seu corpo. Parte significativa da produção desses sujeitos é construída a partir do desenvolvimento da ideia de que os Estados sozinhos são insuficientes para solucionar a crise ambiental (Darier, 1996). Ou seja, a única forma de fazer frente a essa limitação seria pelo engajamento de todos os habitantes do planeta, agrupados na ideia de comunidade planetária, em uma missão coletiva para garantir a manutenção da vida humana por meio da constante e necessária readequação das práticas responsáveis pelas projeções apocalípticas. Note que a retórica do catastrofismo é parte integrante do discurso ambiental, sendo empregada e reatualizada, por exemplo, no desenvolvimento de estratégias de constituição e mobilização dos sujeitos (e.g., extinção de animais, camada de ozônio etc.). Essa atuação sobre a gestão ambiental, entretanto, opera sob o estrito regime de verdade produzido

pelo conhecimento científico, que determina o que não pode ser diretamente observável pelos indivíduos e circunscreve sua capacidade de atuação em uma lógica de implicação mútua que inspira múltiplas formas de resistência.

Entretanto, essa ação orientada para a produção do bem comum planetário não se daria exclusivamente a partir de ações diretas sobre populações, indivíduos e subjetividades. Ainda que o dispositivo disciplinar seja fundamental para a produção de um ambiente eficiente e dinâmico o suficiente para lidar com as transformações exigidas pelo mercado, a incidência de uma gestão indireta, por meio do dispositivo de segurança, mantendo a liberdade desses indivíduos, é uma das principais marcas da administração ambiental. Nesse sentido, pulverizam-se as técnicas de gestão a partir da constituição de saberes que, ao mobilizar esse vasto e maleável conceito, passaram a constituir uma miríade de categorias, produzindo objetivações necessárias à integração desses elementos às dinâmicas do mercado equilibrado pelo desenvolvimento sustentável – em que ‘ser o mais sustentável possível’ seria um dos vetores que orientam, organizam e estimulam a prática concorrencial. Assim, é possível destacar a criação de técnicas de conhecimento, monitoramento e intervenção sobre o meio ambiente (e.g., padrões de qualidade, indicadores, mecanismos de avaliação de impacto, certificações, cadastros, seguros, mecanismos financeiros etc.), e também a influência da tecnologia sobre essas técnicas. O rápido avanço do componente tecnológico permitiu que a realização de monitoramentos, observações, cálculos, análises e projeções fossem conduzidos em uma escala nunca antes experimentada, viabilizando a elaboração de programas de gestão que se estendem por longos períodos (e.g., Protocolo de Quioto).

Por último, a complexidade das intervenções sobre o meio ambiente, propiciadas em larga medida pelo desenvolvimento tecnológico, caracteriza não só o modo de gestão ambiental, mas também a sua relação com o tempo. Em regra, os mecanismos de segurança incidem sobre a questão ambiental gerindo as condutas em um horizonte de médio e longo prazos que, neste caso, são operacionalizados, fundamentalmente, a partir da ideia de ‘gerações futuras’. É exatamente a partir da expectativa de um futuro melhor que a sustentabilidade é discursivamente fundamentada. Assim, ser sustentável se justifica na medida em que constitui, ao mesmo tempo um desejo e um dever intergeracional.

Entretanto, essa dinâmica acaba por reforçar uma relação concorrencial entre essas gerações que, haja vista limitações óbvias, ocorre exclusivamente entre aqueles habitantes do tempo presente e é fundamental como tática de manutenção do equilíbrio das relações de mercado, eis que produz e incentiva práticas de autofiscalização e controle permanente.

2.3.2. A racionalidade ambiental nos processos de avaliação de impacto

Primeiramente, faz-se necessário observar que o conjunto das práticas de avaliação de impacto é entendido neste trabalho como um instrumento de política pública. Isso significa dizer que é, ao mesmo tempo, social e técnico, bem como organiza as relações entre o Estado e aqueles sobre o qual recai, conforme as representações e significados que carrega. Trata-se de uma ferramenta técnica que manifesta uma ideia específica sobre as relações entre política e sociedade ao passo que é sustentada por uma regulação. Nesse sentido, o processo de criação e escolha de um determinado instrumento de política pública, tal como a avaliação de impacto, é trabalhado não como um dado ou uma evidência. Afastando-se de uma compreensão funcionalista sobre a instrumentação das políticas públicas, pretende-se estudar a ferramenta considerando que esta possui uma história que não pode ser desassociada dos objetivos e dos efeitos verificados quando da aplicação da ferramenta. Nesse sentido, a análise é conduzida se afastando das discussões a respeito da natureza dos instrumentos e observando os efeitos que estes produzem a partir da sua operacionalização, bem como as relações de poder que organizam. Esse tipo de abordagem permite explicitar os saberes sobre controle social mobilizados, bem como afasta a premissa acerca da neutralidade dessas ferramentas, concentrando sua atenção não só nos efeitos, mas também na capacidade de influenciar a política pública a partir de sua lógica própria (Lascoumes & Le Gales, 2007).

Para Rutherford (1999), a institucionalização do conceito de meio ambiente deve ser associada a dois aspectos, a emergência de uma ciência regulatória e a internacionalização dos processos de avaliação de impacto ambiental. O primeiro funcionaria não somente sob o prisma da legitimação

política – por meio da atuação de especialistas – mas também cumpriria um papel importante para o que o autor denomina de ‘policiamento epistêmico’ que certificaria o que deve ser compreendido como conhecimento cientificamente aceitável acerca do mundo natural. A ciência regulatória não só descreve o meio ambiente, mas também o constitui como objeto de saber e, por meio de diversas formas de intervenção, o administra e policia. Cumpre reforçar o papel do saber científico na gestão ambiental como instrumento de determinação daquilo que não seria observável pelos indivíduos, e de circunscrição das possibilidades de participação dos sujeitos – exemplificado pela dinâmica da avaliação de impacto.

O segundo aspecto, ou seja, a internacionalização da avaliação de impacto ambiental, proveria uma ilustração importante dos aspectos desse governo (Rutherford, 1999). Gestado em 1969 e aprovado no ano seguinte na mesma previsão normativa que instituiu o National Environmental Policy Act (NEPA) nos Estados Unidos, o procedimento de avaliação de impacto ambiental marca o distanciamento do caminho jurídico-legal tradicional. Tal como se discutirá adiante, o NEPA adotou uma abordagem procedimental requerendo a preparação de avaliações detalhadas para os projetos de desenvolvimento que tinham potencial de afetar significativamente o meio ambiente. A partir de 1980 a avaliação de impacto já havia sido consolidada nos Estados Unidos e adaptada para aplicação na maior parte dos países industrializados.

Apesar de o instrumento ser uma importante inovação para a formulação de políticas públicas no século XX, ela recebeu pouca atenção dos teóricos da área, que tenderam a subestimar ou a compreender de forma inadequada sua complexidade, sutileza e capacidade de transformação (Bartlett, 2005). Segundo o autor, a avaliação é um exemplo de estratégia de política pública que, para além dos seus objetivos principais, é capaz de refazer valores individuais e padrões de pensamento e ação enquanto promove as pré- condições para uma alteração institucional mais substantiva. Nesse sentido, além de concretizar uma forma específica de administração dos recursos naturais, a reiterada aplicação do processo de avaliação também produziria outro efeito importante, não planejado na concepção do instrumento, qual seja, uma tendência de exportação de seus imperativos para outros mecanismos de

escolha social – por exemplo, para obtenção de financiamento, realização de seguros etc. – influenciando os contornos da própria política pública ambiental. Para Taylor (1984), a implementação da avaliação de impacto ofereceria também oportunidades e incentivos para indivíduos colocarem sua impressão na mudança política, inventarem e construírem coalizões, promoverem alterações no mérito e, acima de tudo, desenvolverem e afirmarem seus valores ambientais. O procedimento funcionaria como um mecanismo de influência da escolha social não associado à coerção. Trata-se de um exemplo que explicita o funcionamento dos mecanismos de segurança, ou seja, preserva a liberdade individual e, ao mesmo tempo, produz intervenções gerais por meio de medidas estatais e regulatórias. Em teoria, as etapas de elaboração da avaliação de impacto produzem múltiplos espaços de interação entre os agentes envolvidos que tanto podem ensejar a construção de soluções cooperativas, como fornecer elementos para potenciais resistências. A partir da observação da avaliação, a emergência de uma subjetividade ambiental pode ser associada com o grau de implicação dos agentes no processo de elaboração da análise – seja reproduzindo técnicas, condutas e métodos orientariam a boa gestão ambiental, seja como o próprio objeto da avaliação que se propõe a executar.

Retomando o raciocínio anterior, Rutherford (1999) entende o procedimento como uma operação de alta-flexibilidade e auto-regulatória, que envolve contínua mediação entre a definição dos programas ambientais a serem adotados e os objetivos internos das organizações. Ou seja, a avaliação não é operada a partir da lógica tradicional de comando e controle, mas oferece um espaço para construção de soluções a partir de determinados procedimentos e estimula os atores a inovarem na formulação de alternativas para viabilizar seus interesses de forma convergente entre si – ainda que, na maior parte das vezes, exista uma tendência na reprodução de caminhos consolidados em negociações anteriores. Nesse contexto, a avaliação estimula os atores a se comportarem no procedimento como empreendedores, devendo utilizar desse espaço para promover e garantir seus interesses, sob pena da sua marginalização na disputa. Segundo Torgerson (1999), como um controle catalítico, a avaliação requer que a burocracia aja direcionando certas metas sem retirar a capacidade do processo de produzir soluções alternativas para os problemas. Ou seja, o

instrumento incita, provoca e ainda garante um espaço de inovação e eficiência na burocracia ao requerer que as agências governamentais levem em consideração esses critérios na tomada de decisão sem determinar de antemão qual solução deverá ser adotada. Rutherford (1999) entende que a força particular da avaliação – e que a separa de uma imposição legislativa – é que ela estrutura os campos institucionais e normativos em que as ações e os programas governamentais ocorrem sem especificar um resultado. Para Torgerson (1999), ao requerer e encorajar que os atores políticos – indivíduos e organizações – considerem valores ambientais, a avaliação de impacto embebe as instituições políticas de uma racionalidade procedimental. Isso porque, estabelece valores e critérios ambientais como padrões em que a ação individual deve ser estruturada, escolhida e avaliada. Mais do que um instrumento jurídico- normativo, para Rutherford (1999), a avaliação funcionaria de modo a institucionalizar um aparato administrativo ‘cientifizado’ e como uma estratégia de normalização. Ainda que não obrigue a adoção de soluções especificas, delimita as possibilidades de ação dos indivíduos de maneira específica.

Uma crítica muito importante trabalhada por Rutherford (1999) que é feita a respeito dos estudos ambientais produzidos nos processos de avaliação de impacto é a de que estes são elaborados por especialistas contratados pelos proponentes dos projetos. Isso porque, não é incomum verificar nesses trabalhos falhas técnicas e apresentação de informações incompletas. Portanto, não seria possível substituir um planejamento mais abrangente por esse tipo de mecanismo. O autor responde a essa crítica afirmando que, a despeito do conteúdo final do estudo, ao incluir uma pluralidade de agentes no processo de construção do problema, o procedimento internaliza e normaliza a análise e o comportamento ambiental no interior de atores individuais e coletivos. Isso não implicaria afirmar que os processos não podem ser cooptados por manobras políticas de curto e médio prazo executadas por outros atores políticos.

Bartlett (2005) sumariza os efeitos verificados na medida em que observa o instrumento também como promotor de modificações nos critérios pelos quais as escolhas são formadas e conduzidas; de alterações nos padrões de relacionamento entre organizações e indivíduos; de incentivos formais e informais; de um aprendizado, e; de uma auto-regulação dos atores envolvidos.

Por fim, proveria oportunidades para indivíduos desenvolverem e afirmarem valores ambientais e pressionarem por inovações adaptativas das estruturas e processos. A continua aplicação dos processos de avaliação de impacto contribuiria para o surgimento de novas relações de poder, por meio de um agrupamento interpenetrado de normas positivas de auto regulação e regulação externa que afetam o controle de práticas específicas da população como uma espécie de intervenção positiva no comportamento dos indivíduos.

2.3.3. Resistência e variações segundo as relações de poder em contextos