Presidencialismo de Coalizão

Apesar dos poderes concedidos pela Constituição de 1988 aos presidentes da república, o forte federalismo brasileiro, a fraca institucionalização e fragmentação do sistema partidário constituem-se em obstáculos à formação de coalizões políticas governamentais no Congresso, principalmente considerando a influência de governadores e prefeitos sobre deputados e senadores. A patronagem acaba sendo o recurso utilizado pelos presidentes para organizar e manter coalizões multipartidárias no Congresso, porém mesmo este recurso mostra-se insuficiente para implementação de políticas de estabilização e reformas importantes nas

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estruturas do Estado (MAINWARING, 2001, p. 348-352).

A fraca atuação do Congresso na condução do processo legislativo e sua posição reativa leva a uma percepção pública negativa e “[...] afeta a legitimidade e a efetividade de uma dimensão central do regime” (MOISÉS, 2011, p. 9). Neste sentido, José Álvaro Moisés analisou a capacidade do legislativo federal em legislar com autonomia, representar a sociedade e fiscalizar as ações do governo federal. Enquanto a accountability vertical identifica-se pelo controle direto dos eleitores sobre seus representantes no momento do voto, a accountability horizontal depende de um conjunto de mecanismos de representação que garantam que os diversos setores e interesses da sociedade sejam levados em conta na discussões e decisões públicas (Idem, p. 11). Atualmente, o Congresso Nacional não tem capacidade de alterar substancialmente o quadro de leis em vigor ou a definição de políticas públicas sem quebra de governabilidade ou risco para a estabilidade institucional (Idem, p. 13). Sua incapacidade em desempenhar seu papel no sistema de accountability implica em perda da qualidade do regime democrático (Idem, p. 14).

Há, conforme José Álvaro Moisés (2011), um comportamento disciplinado por parte dos parlamentares para com as orientações das coalizões majoritárias do governo em relação a boa parte das decisões legislativas, o que corresponde ao conceito de “presidencialismo de coalizão”, termo cunhado por Sérgio Abranches em 1988. Segundo Moisés (2011), o poder concedido ao executivo federal brasileiro lhe confere domínio quase absoluto sobre a agenda política do congresso, iniciando legislação, emitindo medidas provisórias, pedindo urgência na votação de matérias de seu interesse ou ainda centralizando o processo de tomada de decisões (Idem, p. 8). Soma-se a estas prerrogativas o poder do executivo no controle de cargos e verbas públicas, utilizados como moeda de troca nas negociações com os congressistas (Idem, p. 9). Este sistema de controle do executivo sobre o legislativo limita a eficácia institucional deste, levando-o a um papel secundário na definição de políticas públicas ou na mudança do quadro institucional atual.

Em princípio, para um parlamentar, sua capacidade em redigir e ver aprovada uma proposição legislativa deveria estar diretamente ligada às suas possibilidades de reeleição. No entanto, o poder de interferência do executivo sobre a agenda e trâmites do poder legislativo tem como consequência o tempo médio reduzido de tramitação de seus projetos, em detrimento da média de tempo de tramitação das propostas dos parlamentares, especialmente daquelas relacionadas com as funções precípuas do parlamento de fiscalização e controle do executivo

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(MOISÉS, 2011, p. 18). Esta realidade tende a fortalecer o comportamento de “despachante” dos parlamentares brasileiros que, para justificar suas eleições e reeleições, buscam verbas para projetos em sua região eleitoral ou indicações para cargos na administração pública (MAINWARING, 2001). Os parlamentares buscam uma atuação com disciplina partidária, não somente por conta do poder do executivo sobre o parlamento, mas também para continuar tendo acesso aos recursos públicos controlados pelo governo (MOISÉS, 2011, p. 25).

Diante deste quadro institucional, Moisés (2011) conclui que a capacidade do legislativo em legislar é baixa, dada a primazia do executivo em controlar sua agenda e impor seus interesses nas questões legislativas. O poder de fiscalização e controle do Congresso fica assim comprometido, e a disputa partidária se dá na dualidade coalizão de governo versus oposição, e não na dimensão programática dos partidos.

Ao avaliar as mudanças ocorridas no período pós-ditadura e aquelas promovidas pela Constituição de 1988, Figueiredo e Limongi (1995) analisou as relações entre os poderes Executivo e Legislativo a partir do marco legal e a produção legal resultante do arranjo institucional vigentes à época. A Constituição de 1988 buscou dar maior autonomia ao poder Legislativo, criando restrições aos vetos presidenciais, redefinindo o papel do Legislativo no processo orçamentário, fortalecendo o Tribunal de Contas da União, atribuindo ao Congresso o poder de sustar atos normativos do Executivo, dando às comissões permanentes o “poder terminativo” etc. Apesar destas mudanças, os autores contrapõem estes avanços à não supressão dos poderes legislativos do Executivo para afirmar que o Legislativo não se constitui em obstáculo à ação do Executivo.

O Executivo consegue interferir na autonomia do Legislativo, seja pela prerrogativa de solicitar urgência para seus projetos de lei e assim travar a pauta de deliberação do Congresso, seja pela capacidade que tem o Executivo de efetuar os gastos previstos em orçamento, mesmo que este não tenha sido aprovado a tempo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1995, p. 5-6). Enquanto isto, “[...] o processo legislativo continua rígido e controlado por um número restrito de parlamentares [...]”, já que o Regimento Interno da Câmara, por exemplo, “[...] institucionalizou o Colégio de Líderes” (1995, p. 6-7). Os líderes influenciam os trabalhos legislativos, através do instituto da tramitação urgente, que retira das comissões a matéria em apreciação e a inclui na ordem do dia do plenário, sendo que quando há acordo entre os líderes há aprovação tranquila através da votação simbólica da matéria. Como resultado deste arranjo, a maior parte das matérias aprovadas tramitam sob regime de urgência, o que dá

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preponderância ao Colégio de Líderes sobre o processo legislativo (Idem, p. 9).

Como resultado da manutenção dos poderes do Executivo sobre os trabalhos do Legislativo e da estruturação interna centralizada do Legislativo, o resultado é a preponderância do executivo na produção legislativa (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1995, p. 10). As medidas provisórias, o pedido de urgência e as vantagens estratégicas conferidas ao poder Executivo garantem a ele o controle das deliberações e mesmo a agenda do poder Legislativo, enquanto o Colégio de Líderes controla a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, sendo o resultado deste quadro o desestímulo à participação dos políticos nas Comissões, com o consequente esvaziamento delas e do plenário, criando um círculo vicioso e expressando a organização ineficiente da Câmara dos Deputados (Idem, p. 34-35). Esta forma de organização dos trabalhos legislativos acaba por favorecer o Executivo, que passa a se relacionar diretamente com o Colégio de Líderes, que passa a cooperar com as iniciativas presidenciais (Idem, p. 35). Como conclusão, Figueiredo e Limongi afirmam que nem a fragmentação partidária, nem a falta de apoio da maioria impedem o Executivo de aprovar suas iniciativas no Congresso e este “[...] está longe de se constituir em obstáculo à ação governativa do Executivo” (Idem, p. 35).