A pressão fundiária exercida pela sociedade urbana e industrial envolvente

É facto que, no município de Palmela, ao longo das últimas décadas, se verificaram alterações significativas no uso agrícola e florestal. O fenómeno de produção ilegal de solo urbano, que ocorreu de forma mais significativa durante os dez anos sequentes ao 25 de Abril de 1974, e o fraccionamento por quotas ou “avos” indivisos de prédios rústicos, que terá tido o seu início nos finais da década de 1970, terão facilitado essas alterações. O primeiro levantamento da situação de que se tem conhecimento data de 1984. Da responsabilidade dos Serviços Técnicos da Câmara Municipal, este levantamento (que informou a elaboração das normas para a intervenção urbanística nas zonas rurais) identifica dois processos distintos: os loteamentos em parcelas autorizados pela autarquia e a divisão cadastral realizada à margem da câmara municipal. Os dados então apurados (CMP, 1991b, p. 7) revelam que apenas 28,00% do número total de lotes constituídos foram autorizados pela câmara municipal. Estes ocupavam 909,70 hectares, o que corresponderia a 2,13% da área total do concelho. Quanto ao loteamento realizado à margem da câmara municipal, o referido levantamento camarário apontava para a existência de perto de 3.000 hectares loteados ilegalmente, correspondendo a cerca de 72,00% do total de parcelas constituídas e a 7,03% da área total do concelho.

O crescimento das áreas clandestinas foi, no entanto, travado na sequência do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro, que sujeitava a licenciamento municipal as acções que tinham por objecto ou simplesmente por efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios destinados, imediata ou subsequentemente, à construção (artigo 1.º, alínea a). Mas, segundo um estudo de apoio à revisão do PDM sobre a dinâmica urbanística do concelho de Palmela (Pereira, 2003, p. 22), surgiram novos casos de produção ilegal de solo na década de 90, considerados já expressivos quer em número quer em área loteada, por força do novo enquadramento legal do loteamento urbano (Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de

Novembro75_{). O relatório “Elementos Complementares, Ordenamento do Território” (PDM,}

1991b, p. 7) que apresenta as zonas de degenerescência fundiária mais significativas, resultantes dos loteamentos ilegais e do fraccionamento da propriedade rural, em finais de 1984 (posicionando-as, em particular, na área mais a sul do concelho), sublinhava como principais consequências deste processo, para além do acréscimo populacional devido ao tipo de procura

75 _{Este diploma legal desencadeou o ressurgimento dos loteamentos ilegais, dado que as medidas tendentes a}

de segunda habitação para população oriunda de fora do concelho, da degradação das condições de habitação, da expansão do uso urbano das terras e do consumo de recursos naturais (designadamente de solo com aptidão agrícola), a proliferação de construções ilegais em propriedades legalmente divididas (sendo que, na maioria dos casos, os solos onde ocorrem as divisões têm fraca capacidade natural de uso e as pessoas que os adquirem não procedem às acções de correcção dos terrenos imprescindíveis à prática da horticultura de regadio uma vez que o objectivo destes terrenos é, quase exclusivamente, a construção de uma segunda residência) e, ainda, a desfiguração do padrão de organização espacial do território sem prévia avaliação dos impactos no sistema biofísico. A estas consequências nefastas havia, também, a acrescentar a eventual redução para além do limiar mínimo rentável de grande número das explorações agrícolas ali localizadas.

O processo mais significativo relativamente ao número de parcelas constituídas foi a venda dos loteamentos em compropriedade (avos), sendo o fraccionamento da propriedade em áreas de 0,5 hectares de expressão mais reduzida. É, no entanto, certo também que, nos últimos dez anos, a divisão da propriedade em pequenas parcelas (as chamadas “quintinhas”) é o tipo de operação que mais tem ocorrido em Palmela. Segundo a coordenadora/responsável pelo Observatório Económico e Social, o fraccionamento de prédios rústicos (entendidos como unidades produtivas) ocorre agora com maior frequência, quer por razões de transacção de propriedades quer por razões de partilha: “Por um lado, como é do conhecimento geral, uma grande propriedade se dividida em “quintinhas” é transaccionada por um valor muito mais elevado do que se vendida como um todo. Por outro lado, é frequente os herdeiros não quererem abdicar do seu quinhão de herança por razões sentimentais e/ou económicas” (Depoimento da Dr.ª Ana Paula Ruas). Segundo informação do Gabinete da Presidência da Câmara Municipal de Palmela, as áreas de maior degenerescência fundiária são, na actualidade, a zona compreendida entre Cabanas e Quinta do Anjo; a zona de influência de Palmela, Olhos de Água e Pinhal Novo, através da via que liga Palmela a Olhos de Água e Moita e da via que liga Palmela a Pinhal Novo e Montijo; e, ainda, a zona apoiada pela auto-estrada que liga Setúbal a Lisboa (Depoimento do Dr. António Pombinho). E não é surpresa porque na realidade, tomando em conta que grande parte da freguesia de Quinta do Anjo e áreas significativas das freguesias de Pinhal Novo e Palmela constitui uma vasta unidade onde os desajustes entre o crescimento urbano e o ordenamento sustentável do território se fazem sentir com maior acuidade, o PDM de Palmela (versão revista e alterada de 2002) definiu a zona poente do concelho como “unidade operativa de planeamento e gestão”, com o objectivo de dar um melhor tratamento às necessidades do

planeamento daquela área caracterizada por uma ocupação urbana desordenada, originalmente de génese ilegal.

Do ponto de vista territorial, os efeitos mais visivelmente marcantes na paisagem do processo de degenerescência fundiária no concelho de Palmela são, passadas mais de duas décadas, por um lado, a elevada diversidade de culturas, assente em numerosos campos de pequena dimensão, utilizados em regra para auto-consumo e produção de pequenos excedentes, e a elevada densidade de arruamentos e de construções, quantas vezes ilegais, em propriedades legalmente divididas. Por outro lado, surge o inelutável processo de inflacionamento do preço dos solos agrícolas e, por consequência, a desadequação da estrutura jurídica dos solos que se não pode evitar nestas circunstâncias e que, embora classificados como agrícolas, têm efectivamente uso urbano. Por estas e muitas outras razões, a contenção do fraccionamento da propriedade rural reveste-se de particular importância em Palmela, para mais num contexto de grandes expectativas criadas, como vimos anteriormente, em torno do potencial do concelho como pólo de atracção para novas actividades económicas e empreendimentos urbanísticos (industriais e residenciais).

Pardal (2002, p. 59) num estudo sobre o planeamento do espaço rústico em Portugal (designação que considera mais correcta do que a de solo rural pois, como defende, só uma parte dos solos rústicos é rural na verdadeira acepção da palavra, a qual se refere a trechos de paisagem e estruturas construídas pela cultura rural já hoje praticamente substituída pela cultura urbana) conclui que os solos rústicos situados em zonas periurbanas têm-se valorizado para preços muito elevados, num mercado caracterizado por uma grande desorientação. Para este autor, o licenciamento de construções em espaços rústicos que não se destinem a apoiar as actividades agro-florestais cria uma promiscuidade de usos que acaba por secundarizar ou mesmo marginalizar a actividade agro-florestal. Como facilmente se percebe, controlar os usos e a transformação dos solos ao nível das zonas de expansão das cidades, nomeadamente das áreas metropolitanas, é de enorme importância. Assim, desde cedo, a maioria dos países europeus regulamentou as formas de ocupação dos terrenos expectantes em zonas de expansão urbana. Em Portugal, já no Estado Novo, iniciou-se de forma controversa uma política de solos centrada nas grandes cidades e baseada no processo de expropriação expedito que ficaria conhecido por “regime dos centenários”. Ferreira (1986, p. 173) que estudou este período diz-nos que duas vertentes essenciais dessa política fundiária foram, então, privilegiadas: antes de mais, o próprio processo de expropriações ou aquisições de propriedade

que acentua, de imediato, a natureza política e urbanística das intervenções fundiárias através de um forte controlo dos usos do solo, em áreas da cidade sucessivamente mais vastas. Como paradoxal contrapartida a esse processo de aquisições fundiárias, a conjuntura do Estado Novo ficou igualmente marcada por uma progressiva venda ou alienação de terrenos municipais, originalmente projectada como medida de “reequilíbrio fundiário” nas formas de ocupação territorial, mas que no final do período era já, definitivamente, uma autêntica “bolsa de terrenos”, constituindo um fundo de compra e venda de propriedades.

Como salienta Caria (1993, p. 327), a política de controlo dos processos de crescimento urbano em Portugal, designadamente pelo exercício de comprovação de uso e de transformação do valor da terra, tem tido uma vida aventurosa. As principais razões têm sido tradicionalmente atribuídas às características da formação social portuguesa, onde o grande peso ideológico e a desmesurada protecção institucional de que entre nós desfruta a propriedade fundiária são responsáveis por uma anacrónica administração urbanística e pela inoperância da política de solos. Mais, como esclarece Pardal (2002, p. 58), no nosso país, enquanto houver escassez de solos urbanizados dentro do perímetro urbano e for mais acessível comprar e edificar em espaços rústicos, a procura de habitação tenderá a migrar para estes, com todos os inconvenientes que daí advêm. Noutros países, como a Alemanha, Suécia, Holanda ou Suiça há, por princípio, grandes restrições à edificação nos espaços rústicos e apenas se facilitam e estimulam as construções que estão directamente ligadas às explorações agro-florestais e indústrias afins. Desta forma, e em claro contraste com o que ocorre em Portugal, consegue-se obter ali um enquadramento fundiário favorável ao sector primário, cujas principais vantagens são: a) a maior facilidade nos processos de emparcelamento, já que por aquisições e permutas podem os proprietários agregar numa única parcela as diversas folhas dispersas de terreno em que se fragmenta a propriedade; b) a prevenção de subida dos preços do solo rústico, cuja cotação aumenta caso a legislação dê azo a expectativas de urbanização e construção.

Ora, advoga Pardal (2002, p. 4 e seguinte) que quando não se quer intervir

directamente sobre as prerrogativas dos direitos da propriedade imobiliária76_{, matéria sempre}

delicada e controversa, a resolução do problema deverá centrar-se, então, no controlo do

76 _{Para Pardal (2002, p. 143), o estatuto da propriedade imobiliária terá de ser mais claro e consequente no que diz}

respeito à obrigação do proprietário respeitar as funções sociais do seu prédio, o que, genericamente, corresponde a mantê-lo bem tratado e conservado e dar-lhe utilização ou disponibilizá-lo no mercado de arrendamento ou de venda para que outrem o utilize.

mercado imobiliário através da produção disciplinada de solo rústico e de solo urbano (o que depende das regras para a divisão da propriedade e afectação de usos do solo) e por intermédio dos processos de formação dos preços e condições de disponibilização do solo. Daí a legitimidade e utilidade de uma política de planeamento territorial que se comprometa com uma parametrização dos preços do solo rústico, do solo urbanizado e do espaço edificado para os diversos usos, sob pena de passar a ser ela própria o suporte de todas as práticas especulativas instaladas no sistema de mercado.

Mais recentemente, numa pertinente reflexão sobre a importância da regulação do mercado imobiliário, o mesmo Pardal (2006, p. 48), diz-nos que, presentemente, é possível constatar dois tipos de comportamentos patológicos em relação à apropriação e utilização do território em Portugal. Por um lado, a procura de solos rústicos para os usos agrícolas ou florestal virtuais que é motivada não pela produção e rendimento efectivos e periódicos das explorações, mas que visa unicamente os subsídios que são garantidos pela propriedade e por operações culturais primárias de sementeira e plantação sem grande continuidade. Por outro lado, a compra de grandes prédios agrícolas e silvestres com largas centenas de hectares,

procedendo-se de seguida ao seu fraccionamento77 _{até às dimensões mínimas que a lei}

autoriza, o que permite oferecê-los, à posteriori, por um preço unitário muito mais elevado e num segmento de procura muito mais numeroso do que aquele que tinha inicialmente capacidade para comprar o prédio original. Desta forma, tal como acontece amiúde na área Marateca/Poceirão, geram-se facilmente “mais-valias” significativas que colocam os terrenos a preços completamente à margem dos preços suportáveis pela actividade agrícola.

Como demonstrou amplamente Caria (1993, p. 461 e seguinte), o aumento dos preços do imobiliário tem sido no concelho de Palmela, nas últimas décadas, muito superior ao aumento do nível geral de preços, o que por si só é revelador de um fenómeno especulativo

77 _{O Código Civil de 1999 estabelece no número 1 do artigo 1376.º que “os terrenos aptos para cultura não podem}

fraccionar-se em parcelas de área inferior a determinada superfície mínima, correspondente à unidade de culturafixada para cada zona do País”. Por sua vez, a Portaria n.º 202/70, de 21 de Abril, fixa a unidade de cultura para as diferentes zonas

do País, conforme o seguinte Quadro:

Unidade de cultura (em hectares) Regiões Terrenos de regadio Terrenos de

sequeiro Arvenses Hortícolas

Viana do Castelo, Braga, Porto, Aveiro, Viseu, Coimbra, Leiria 2,0 0,5 2,0 Norte do Tejo Vila Real, Bragança, Guarda, Castelo Branco 2,0 0,5 3,0

Lisboa, Santarém 2,0 0,5 4,0

Sul do Tejo Portalegre, Évora, Beja, Setúbal 2,5 0,5 7,5

que não está controlado. Para este autor, estamos em presença de fortes pressões urbanísticas que acompanham a “revolução industrial” de Palmela dos últimos anos e que comprometem o uso do solo, quer por via legal, quer através de loteamentos clandestinos. A análise dos instrumentos de planeamento urbanístico permitiu-lhe concluir que o planeamento territorial de responsabilidade autárquica sucede e vai a reboque das dinâmicas urbanas muito embora o concelho tente acompanhá-las, já que as dinâmicas urbanas estão aí estruturadas em dois tipos de movimentos principais: a) os impulsionados pelos agentes que actuam (ou se pretendem implantar) localmente; b) os impulsos derivados da criação de poderosas infra-estruturas correspondentes a uma “metropolização” crescente.

Os proprietários fundiários, empresas e população pressionam no sentido da alteração de uso do solo, gerando continuamente solos expectantes. No concelho de Palmela a forte transformação do solo rural em urbano (loteado, edificado ou expectante) por processos legais ou ilegais, mas em qualquer dos casos muitas vezes ilegítimos constituem, segundo aquele autor, uma permanente pressão de urbanização dispersa e de loteamento industrial. Para Caria (1993, p. 462), o planeamento é assim realizado num território que nem é real, nem imaginado é antes imprevisível, porque tudo foge ao controlo camarário, quer ao nível das decisões que competem ao poder central, quer ao nível dos milhares de projectos individuais que quotidianamente inundam a autarquia. Desta forma, a decisão de “planear por baixo”, iniciando o percurso de planeamento com planos locais (de que se destacam os projectos de recuperação e reconversão urbanística e de contenção do fraccionamento da propriedade rural), é a tentativa de controlar este território que escapa ao controlo.

Em boa verdade, é necessário distinguir a procura útil assegurada por pessoas e instituições que se propõem utilizar directamente o imóvel que compraram ou arrendaram, da procura para investimento e rendimento que utiliza o território numa lógica estritamente comercial. Tal como esclarece Pardal (2002, p. 140), os grandes proventos das operações imobiliárias assentam nas mais-valias devidas tanto à alteração do uso do solo rústico para urbano como à carga de construção autorizada. Em Portugal, estas margens de ganho são tão elevadas que tornam desprezáveis os lucros auferidos com base no desenvolvimento do empreendimento agrícola. Quererá com isto dizer o autor que, no nosso país, o rendimento da especulação pela transacção simples inibe a motivação no investimento produtivo que envolve trabalho e risco? De acordo com Pardal (2006, p. 49) esta realidade consentida tacitamente pelo sistema vigente de planeamento do território que convida ao “entesouramento passivo”, no

sentido em que o proprietário consegue o máximo de valorização do seu prédio mantendo-o devoluto e expectante para poder ser vendido a qualquer momento, permite que as pequenas parcelas de terreno referenciadas a uma qualquer unidade mínima de cultura sejam procuradas por um universo de pequenas e médias poupanças aliciadas por um jogo especulativo completamente divorciado da utilização produtiva do solo. O que não significa, como também argumenta Pardal (2006, p. 144), que um espaço que perca a classificação de uso agrícola ganhe, com isso, alguma legitimidade para urbanização.

O Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, que define o actual regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, vulgarmente designada por RAN, estabelece que “as áreas da RAN devem ser afectas à actividade agrícola e são áreas non aedificandi” (artigo 20.º), sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas oportunidades para o exercício da actividade agrícola (artigo 21.º). Trata-se quase sempre de uma matéria sensível que afecta os proprietários de prédios integrados na RAN na medida em que condiciona fortemente a possibilidade de edificação de novas construções ou mesmo de ampliação de construções

existentes nos solos de maior aptidão para a actividade agrícola78_{. Esta revisão que revoga o}

Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, que vigorava há já 20 anos, não pretende introduzir, e nem tal se esperava, um regime jurídico mais flexível no que se refere às excepções aos condicionalismos a que estão sujeitas as utilizações não agrícolas dos solos. A tendência continua a ser, cada vez mais, no sentido de defender e proteger a sensibilidade ambiental, na sua vertente agrícola e florestal, encarando o solo como um recurso precioso, escasso e indispensável à sustentabilidade dos ecossistemas e à salvaguarda do planeta Terra.

No concelho de Palmela, como se posicionam os responsáveis pelos órgãos de poder local e outros agentes do desenvolvimento concretamente perante este instrumento de política de defesa e conservação das terras e dos solos? A análise dos dados revela que 54,17% dos entrevistados reconhece à RAN um papel positivo, sendo que, de entre estes, 20,83% o

78 _{Consideram-se excepções, entre outras, as obras com finalidade agrícola quando integradas na gestão das}

explorações ligadas à actividade agrícola (nomeadamente, obras hidráulicas, vias de acesso, aterros e escavações, edificações para armazenamento ou comercialização); a construção ou ampliação de habitação para residência própria e permanente dos proprietários e respectivos agregados familiares, com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime da habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado, quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica e não sejam proprietários de qualquer edifício ou fracção para fins habitacionais, desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo novo regime jurídico da RAN; as instalações de recreio e lazer complementares à actividade agrícola e ao espaço rural; as instalações desportivas especializadas destinadas à prática de golfe declarados de interesse para o turismo pelo Turismo de Portugal, desde que não impliquem alterações irreversíveis na topografia do solo e não inviabilizem a sua eventual reutilização pela actividade agrícola (artigo 22.º, alínea 1).

considera mesmo muito positivo. Entre as razões que levam os entrevistados a avaliar positivamente este instrumento de planeamento destacam-se, por um lado, o facto de considerarem que a RAN é importante para disciplinar o uso do solo (20,84%), bem como para impor a definição de regras claras e objectivas na gestão e ordenamento do território (12,50%), já que existe o risco real de se estar a hipotecar o potencial produtivo dos melhores solos do concelho, ocupando-os com actividades que poderiam ter outras localizações; e, por outro lado, o facto de considerarem que a RAN é um instrumento jurídico que pode ajudar a resolver uma falha do mercado municipal de solos (12,50%). Para os restantes entrevistados, os solos agrícolas são um valor patrimonial, mesmo quando o mercado temporariamente não o reconhece no preço que estabelece para o solo agrícola num determinado momento, que importa sempre melhorar e preservar (8,33%).

Contudo, 37,50% dos responsáveis pelos órgãos de poder local e outros agentes do desenvolvimento atribui à RAN uma importância negativa. As razões prendem-se, sobretudo, com as restrições impostas aos usos do território por parte deste instrumento legal, visto por