PRIMEIRAS IMPRESSÕES: RELAÇÃO EXECUTIVO-LEGISLATIVO A

Após a implementação do Orçamento Participativo, o Legislativo municipal precisou conviver com a incorporação de um novo elemento nas etapas de composição do orçamento, ou seja, a participação popular. Os efeitos dessa situação, completamente nova para os representantes legais, podem ser verificados diretamente na intensidade dos trabalhos do Legislativo na época. De acordo com Souza (2001, p. 11), “Uma das questões mais sensíveis com relação à participação popular no processo de elaboração de políticas públicas é que ela possa vir a substituir o papel dos burocratas, do Executivo local e dos vereadores”. Utilizando uma expressão de Santos (1998), o “contrato político” firmado entre o governo e a sociedade parece que não se estender facilmente ao Legislativo.

Muitas vezes, o próprio Executivo foi acusado de ter elaborado um plano maquiavélico em conjunto com alguns movimentos sociais da época. Membros da oposição afirmavam que a sua verdadeira intenção era neutralizar o Legislativo através da pressão popular. O objetivo do Executivo era conseguir diminuir os riscos da paralisia decisória, tendo em vista que o governo era minoria na Câmara Municipal. Segundo Tavares (2000):

Combinando a participação legal nas instituições do governo representativo com a mobilização extralegal, pela via dos movimentos sociais, da participação heterônoma das massas, a estratégia da dualidade de poder busca debilitar e paralisar não apenas os partidos adversários, que eventualmente ocupam o governo, mas ao fim e ao cabo, a própria ordem pública constitucional. Essa tem sido a estratégia adotada pelo PT no município de Porto Alegre com o denominado Orçamento Participativo, no qual as decisões fundamentais resultam aparentemente de uma simbiose entre aquele partido, o Poder Executivo municipal por ele tripulado e com ele confundido, e organizações sociais e de bairro, à primeira vista voluntários, cujos representantes, entretanto, ritualmente eleitos, são extraídos, na realidade, por grosseira cooptação, pelo partido-governo (TAVARES, 2000, p. 143).

Certamente que, quando a participação resulta, como no caso do OP, de um programa liderado e induzido pelo governo – ou seja, que vem “de cima” –, a

participação dos cidadãos nas políticas públicas não pode ser considerada uma tarefa fácil. As razões do sucesso do OP variam tanto como o rótulo que cada autor dá para ele. Isso porque a participação significa “coisas” diferentes para grupos ou pessoas diferentes.

Para alguns autores, a participação é uma forma de aumentar a eficiência dos governos; para outros, ela implica o aumento de justiça social, ou seja, o acesso de pessoas e grupos historicamente excluídos do processo decisório. Outros advogam que a participação é mera retórica de políticos e governantes (SOUZA, 2001, p. 7).

Os debates que surgiram no Brasil entre as décadas de 80 e 90 (período de redemocratização), referentes ao papel do Poder Legislativo na estrutura democrática que estava sendo construída no país, afirmavam que a combinação presidencialismo e sistema pluripartidário tornariam inevitavelmente o Estado ingovernável. O Legislativo era visto como um obstáculo à ação governamental: enquanto caberia ao Executivo o papel de portador dos interesses nacionais, o Legislativo estaria voltado aos interesses de uma clientela específica (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 36).

Essa perspectiva não se confirmou, como se pode observar através do referencial teórico apresentado no capítulo anterior. Em geral, o padrão normal de comportamento do Legislativo brasileiro é segundo Santos (2002), centralizado, e as ações dos parlamentares estão ancoradas diretamente nas decisões tomadas pelos partidos. O comportamento disciplinado dos partidos no Brasil pode ser relacionado ao monopólio que o Executivo possui em relação aos assuntos distributivos. Cabe ressaltar que, se comparado à Carta Constituinte de 1946, uma das maiores conquistas do Legislativo Nacional a partir de 1988, com a promulgação da nova Constituição, foi sem dúvida a redefinição do seu papel na elaboração do processo orçamentário e no controle de finanças públicas. Constitui-se atribuição do Legislativo auxiliar o Executivo na composição do orçamento, principalmente na parcela dos recursos que se destinam aos investimentos públicos.

No caso de Porto Alegre, especificamente durante as três gestões petistas analisadas por Dias (2002), a edição da Lei Orgânica Municipal (LOM) em 1990, alterou as regras de funcionamento das instituições políticas e confrontou os atores envolvidos no processo decisório. O Legislativo buscou encontrar um ponto de equilíbrio entre a sua autonomia e o novo componente das planilhas orçamentárias, a população organizada no OP. Não conseguindo encontrar esse ponto de equilíbrio, o Legislativo municipal manifestou um tipo de comportamento que se diferenciou de tudo o que se tinha visto até então.

Com a posse de Fogaça em 2005, o cenário político de Porto Alegre altera-se e torna-se novamente um fenômeno digno de investigação. A inversão dos papéis entre os atores políticos (situação e oposição), repercutiu diretamente no comportamento do Legislativo municipal. O declínio progressivo da participação popular, verificado nos dois primeiros anos da gestão Fogaça, fez com que os vereadores reassumissem o seu papel no processo decisório. Esse efeito ficou visível através do número de emendas enviadas para compor o orçamento municipal em 2005 (ver tabela 5 - emendas).

É importante lembrar que durante os governos petistas, o Legislativo alterou o seu comportamento, em grande parte pela forma com que o Executivo agia com relação à Câmara. No governo Fogaça essa situação confirma-se. A postura assumida a partir de 2005 pelo Executivo é obviamente um dos fatores fundamentais para explicar a mudança de comportamento no Legislativo.

Talvez, diferentemente dos governos petistas, quando o comportamento do Legislativo foi fortemente influenciado mais pela renúncia individual dos vereadores, do que propriamente por atitudes tomadas pelo Executivo, o governo Fogaça pode ser considerado o diferencial dessa situação, na medida em que seu posicionamento com relação a políticas importantes, como por exemplo, o OP, segue as exigências do Legislativo.

A disposição do Executivo em negociar com o Legislativo é visível. Obviamente, não se pode considerar que o governo Fogaça não possua objetivos ao assumir essa posição. Dentre os objetivos se destaca a manutenção da aliança

partidária vislumbrando as eleições de 2008. Embora precoce, vê-se que o PPS já se mobiliza nesse sentido. Os membros do partido deixaram bem claro que a reeleição de Fogaça só será possível, se a coalizão partidária formada em 2004 for mantida. Este ponto é o motivador do posicionamento assumido pelo governo com relação ao Legislativo, bem como representa um dos seus maiores desafios: encontrar meios que lhe permitam manter a aliança.

Para concluir, pode-se perceber que novamente o governo municipal de Porto Alegre precisa manter uma aliança. Nos governos da Frente Popular, manter a aliança feita com o Orçamento Participativo trouxe para o Executivo muito mais do que vitórias eleitorais: ela permitiu que o PT consolidasse na capital gaúcha um projeto político que conciliou democracia representativa com a participação popular. A aliança entre o Executivo e a população mostrou que este tipo de “parceria” é perfeitamente possível, dependendo exclusivamente no caso do OP da disposição do Executivo em colocá-la em prática. No caso de Fogaça, a aliança entre Executivo e coalizão é uma incógnita que se mostra bastante complexa. Encontrar meios que permitam desvendar esse problema parece ser o grande desafio do Executivo.

4 A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO CENÁRIO – GOVERNO JOSÉ FOGAÇA