1.7 SISTEMA DE PRINCÍPIOS APLICADOS À TUTELA
1.7.2 Princípio da Precaução e Princípio da Prevenção
O Princípio da Precaução, assim como o Princípio da Prevenção demandam, antes da análise de seu conteúdo, uma verificação semântica sobre seu significado. Isso porque a linguística, muitas vezes, coloca os termos “prevenir” e “precaver” num mesmo patamar conceitual e de identidade. Assim, de acordo com a definição dicionarizada precaver significa “tomar medida antecipada para evitar (algo ruim), acautelar-se, precatar-se, precautelar-se” e prevenir tem como definição: dispor com antecipação (algo) de modo que se evite mal ou dano; impedir que aconteça, proibir, tomar medidas que evitem (algo) com antecipação”144 Sob a perspectiva da hermenêutica, ambos os princípios devem ser interpretados a partir da incerteza científica e dos resultados lesivos que podem ser produzidos ante a inobservância dos riscos, dos perigos e seus possíveis efeitos.
No primeiro caso (precaução) o grau de incerteza é bem maior não podendo ser avaliada a dimensão do risco ou perigo (potencial dano), bem como do resultado lesivo (efetivo dano), razão pela qual a orientação é deixar de realizar o ato porque a exposição ao risco é perigosa e a probabilidade do dano é incalculável. No segundo caso (prevenção), é possível prever os riscos e até o resultado lesivo, e a orientação é no mesmo sentido do princípio anterior, ou seja, deixar de realizar o ato, neste caso pela consciência da extensão do dano.
Percebe-se que nos dois casos a segurança decorre da não realização do ato, no entanto, na prática o raciocínio é outro, porquanto, muitas vezes o ato é realizado, exatamente, sob a justificativa de que se não há a certeza do resultado lesivo, então, o risco é aceitável (precaução) ou então, por via compensatória (mitigação do risco ou dano) o resultado é da mesma forma aceitável.
Nenhuma norma ambiental pode deixar de contemplar os Princípios da Precaução e da Prevenção sob pena de se tornar permissiva de tal forma que anule toda e qualquer intenção de preservação dos ecossistemas ao lado de outros princípios, como se verá mais adiante, o Direito Ambiental procura, assim, “blindar”, como já foi visto, atos que possam representar potenciais ou efetivos danos ambientais.
O Princípio da Precaução, explicitado na Declaração oriunda da Conferência Rio/92, guarda relação com a noção de cautela, de cuidado, de prudência, de presunção de perigo e está previsto na própria Carta
Magna de 88 que passou a reconhecê-lo como elemento constitutivo do dispositivo que obriga o Poder Público controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225, V).
O foco da aplicação do princípio da precaução está relacionado com os riscos desconhecidos o que o diferencia da prevenção cujo impacto do ato é previsível e conhecido.
O que se busca ao trazer à baila o conteúdo de um e de outro é fornecer os subsídios necessários aos processos decisórios sejam administrativos públicos ou privados no sentido de evitar toda e qualquer possibilidade de dano ambiental, por isso a utilização dos princípios orienta para uma paralisação do ato ou atividade, o que seria o ideal, ou no caso de sua realização que ela seja feita “com os cuidados necessários, até mesmo para que o conhecimento científico possa avançar e a dúvida ser esclarecida”145
.
Talvez a maior crítica que se possa fazer à aplicabilidade dos referidos princípios é que toda ação humana envolve certo grau de risco e o cálculo a ser feito é o custo/benefício da realização ou não da atividade planejada. Se há indícios de risco a previsibilidade também é maior, se não há indícios, ou seja, se não há conhecimento sobre as conseqüências há a probabilidade de que não ocorra qualquer dano.
Nesse contexto, a base científica consistente é o fator balizador de sua aplicabilidade e mesmo assim, isso não significa confundir a prevenção do dano com a eliminação do dano, conforme diz Paulo de Bessa Antunes.
Ambos os Princípios se mostram hábeis para tratar do direito das futuras gerações considerando que a intolerabilidade de suas consequências é a garantia de maior segurança a posteriori, no entanto, as digressões doutrinárias sobre o princípio da precaução e da prevenção demonstram que em se tratando de previsão de danos ambiental futuro é muito difícil prever o efetivo resultado. Se por um lado o ideal é a não realização de qualquer ato que porventura possa causar algum prejuízo ao ambiente, por outro é preciso saber qual o preço que a humanidade quer pagar. Se for o preço de frear um projeto, uma ação, o desenvolvimento de algo que hoje por ser bom, mas, cujos resultados futuros podem ser nefastos ou se é o preço de sua própria sobrevivência pela incapacidade de dizer “não”.
145 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010,
1.7.3 Princípio da Informação
A CRFB/88 ao consagrar o meio ambiente como bem a ser protegido por todos (Estado e coletividade) instituiu também o direito à informação sobre tudo o que a ele se relaciona, além do que já preleciona em seu art. 5°, inciso XXXIII146, no mesmo quadrante dos direitos está o dever do Estado em informar como meio de incentivar a própria participação social em assuntos de interesse geral.
A participação social nas decisões governamentais e o acesso à informação constituem dois elementos fundamentais para a construção de uma sociedade mais justa e equilibrada sob o ponto de vista ambiental.
A informação é importante não apenas para o conhecimento, mas, como subsídio para o processo de escolha e decisão, fortalecendo a Sociedade com a real capacidade de participar identificando fatos, analisando problemas e propondo ideias que incidam em influenciem na elaboração de políticas públicas como forma de avançar para a concretização de um Estado Socioambiental de Direito.
Esse direito encontra respaldo em normas nacionais e internacionais, das quais se destacam a sugestão feita na 1ª Conferência Européia sobre Meio Ambiente e saúde, realizada em Frankfurt, em 1989 a respeito da elaboração de uma Carta Européia do meio Ambiente e da Saúde com a seguinte orientação: “cada pessoa tem o direito de beneficiar-se de um meio ambiente, permitindo a realização do nível o mais elevado possível de saúde e de bem-estar; de ser informado e consultado sobre os planos decisões e atividades suscetíveis de afetar ao mesmo tempo o meio ambiente e a saúde; de participar do processo de tomada das decisões”, a Declaração de Estocolmo (1972), em seu artigo 20 enfatizando a necessidade de fomentar a investigação científica referente aos problemas ambientais devendo “apoiar e ajudar a circulação livre da informação científica atualizada e a transferência dos dados da experiência com o fim de facilitar a resolução dos problemas de ambiente” e a Convenção assinada em Aarhus, Dinamarca em 25 de Junho de 1998, que entrou em vigor em 2001, dispõe a respeito dos direitos e obrigações dos governos quanto ao acesso da sociedade civil à informações sobre questões ambientais, estabelecendo em seu art. 5º que a responsabilidade das partes em garantir:
146 CRFB/88 - Art. 5°XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
a) a posse e a atualização, pelas autoridades públicas, da informação ambiental relevante para o exercício das suas funções;
b) o estabelecimento de sistemas obrigatórios que proporcionem um fluxo adequado de informações destinadas às autoridades públicas sobre as atividades propostas e em curso que possam afetar significativamente o ambiente;
c) a divulgação imediata de todas as informações na posse das autoridades públicas que possam permitir ao público tomar medidas para prevenir ou atenuar danos decorrentes de uma eventual ameaça iminente para a saúde humana ou para o ambiente provocada pela atividade do homem ou devida a causas naturais.
No mesmo sentido encontra-se conteúdo na Declaração do Rio de Janeiro em 1992 em seu Princípio 10 que traz: “no nível nacional, cada individuo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades”.
Tais orientações internacionais reforçam e estreitam a relação entre o direito ao acesso à informação e a questão ambiental estabelecendo um liame educativo, democrático e de conhecimento147. O princípio da informação antecede o princípio da participação e propicia a todos as condições, pelo conhecimento, de exigir do Poder Público medidas protetivas ambientais. Sobre o assunto discorre Édis Milaré:
[…] Aliás, o direito à informação é um dos postulados básicos do regime democrático, essencial ao processo de participação da comunidade no debate e nas deliberações de assuntos de seu interesse e direito. [... De fato, o
147 Sugere-e a leitura do Relatório de 2009 do Projeto denominado “Fortalecer o acesso da
sociedade civil à informação ambiental e a participação em tomada de decisões” do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS). O projeto contou com o apoio do Fundo de Oportunidades Globais do Ministério das Relações Exteriores do Reino Unido, do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). O projeto nasceu a partir da identificação do papel importante da sociedade civil na definição e implementação das políticas públicas voltadas para a sustentabilidade socioambiental. Mais detalhes sobre o projeto está disponível em < http://www.fboms.org.br/files/acesso_informacao.pdf>. Acesso em março de 2012.
cidadão bem informado dispõe de valiosa ferramenta de controle social do Poder. Isto porque, ao se deparar com a informação e compreender o real significado da Questão Ambiental, o ser humano é resgatado de sua condição de alienação e passividade. E, assim, conquista sua cidadania, tornando-se apto para envolver-se ativamente na condução de processos decisórios que hão de decidir o futuro da humanidade sobre a Terra. 148
Em relação ao sistema normativo interno a Lei 6.938/81 que trata da Política Nacional do Meio Ambiente em seus artigos 6°, § 3°, e 10 (alterada pela Lei nº. 7.804, de 1989) já previa o Princípio da Informação Ambiental, reforçado posteriormente com a CRFB/88 em seu artigo 225, § 1°, VI que estabelece a incumbência da promoção da educação e conscientização ambiental ao Poder Público, o que pressupõe o conhecimento.
Fortalecendo ainda mais a importância do tema referencia-se a Lei nº 10.650/03, que dispôs sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama, Sistema Nacional de Meio Ambiente, obrigando os órgãos do Sisnama ficam a “permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico”, principalmente as relativas a assuntos como qualidade do meio ambiente, resultados de sistemas de controle de poluição, pedidos de licenciamento, renovação e concessão de licenças, situações de risco ou de emergência ambientais, emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos, substâncias tóxicas e perigosas, diversidade biológica e organismos geneticamente modificados.
A mais recente conquista em matéria de acesso à informação é a Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011 que entrou em vigor em maio de 2012 e trata sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto na CRFB/88 , destacando-se aqui o seu art. 21 onde consta que não pode ser negado o “acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais” e, ainda, o seu parágrafo único: “As informações ou documentos que versem sobre
148 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. p. 188.
condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão ser objeto de restrição de acesso”. O direito ao ambiente saudável e equilibrado constituído como de terceira dimensão, difuso e coletivo, consagrado como direito fundamental encontra-se agasalhado pela referida lei.
O acesso à informação e, por consequência, a oportunidade de participação é um direito conquistado, o que representa um trecho do caminho a ser percorrido porque que precisa, antes de tudo, ser exercido na sua plenitude. Sua existência é um potencial que no quadrante da cidadania tem um significado importante como facilitador da integração entre a Sociedade e o Estado para o fortalecimento da proteção ambiental.
1.7.4 Princípio da Participação
A participação popular, assim como o direito à informação, com referência à proteção ambiental tem previsão expressa no Princípio nº 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio/92), além da própria CRFB/88 .
O Princípio da Participação é decorrente do Princípio da Informação e sua efetividade depende do grau de conhecimento e de envolvimento da população em relação às questões ambientais. É incontestável que, pela natureza humana, o indivíduo somente luta por algo que lhe interessa ou lhe chama a atenção, portanto, é por meio do desenvolvimento da ecopedagogia, como meio hábil de sensibilização e consciência ambiental e pela informação sobre as causas e efeitos interferentes no meio ambiente que a população compreenderá a importância de sua participação nas políticas públicas em prol do meio ambiente.
Esse princípio consagra a democracia participativa como um paradigma de superação da democracia meramente representativa que tem na passividade uma de suas principais características. A dinâmica da participação é expressão de um novo conceito de cidadania que surge para ocupar um lugar de destaque no espaço público em que o indivíduo, dotado de conhecimento e informações pode opinar em decisões administrativas e auxiliar na construção de políticas públicas, ou seja, “têm melhores condições de atuar sobre a sociedade, de articular mais eficazmente desejos e idéias e de tomar parte ativa nas
decisões que lhes interessam diretamente [...]”, conforme explica Édis Milaré149,
Esse princípio demonstra a importância da união entre a coletividade e o Estado para o combate aos prejuízos ambientais, bem como pressupõe que a legislação ao incluir a Sociedade no âmbito dos deveres e da responsabilidade pela proteção ambiental, abre caminho para uma participação mais assente nos processos decisórios que envolvem o tema.
Alvaro Luiz Valery Mirra150 explica que a atuação direta da coletividade pode se dar de três formas: pela participação nos processos de criação do Direito Ambiental (iniciativa popular151, referendos, representação em órgãos colegiados, como por exemplo, o CONAMA); pela atuação direta da Sociedade na defesa do meio ambiente na formação e execução de políticas públicas (representação da sociedade civil em órgãos colegiados, participação em audiências públicas) e por intermédio do Poder Judiciário, com a utilização de instrumentos processuais que permitem a obtenção da prestação jurisdicional na área ambiental (ação civil pública ambiental da Lei 7.347/85).
Como se pode notar a participação é simultaneamente um direito e um dever que tem na ecopedagogia seu principal alicerce, pois, por meio da informação e do conhecimento sobre fatos referentes ao meio ambiente é que o cidadão tem a propensão de interferir, direta ou indiretamente nas decisões administrativas, além disso, ajuda no processo de conscientização incentiva a adesão do cidadão aos projetos de proteção ambiental e minimiza as barreiras de comunicação entre o governo e a coletividade.