PRINCÍPIO DA UNIDADE NO DIREITO COMPARADO

O princípio da unidade, apesar de preocupação vetusta, nem sempre foi observado nos países mais desenvolvidos. E nem todas as nações europeias conceberam a unidade orçamentária inicialmente: em algumas – como na Bélgica em 1884 – só surgiu após a

597 _{Ver item 3.5.2.2 infra.}

598 _{Derecho constitucional..., p. 310-11.}

consolidação dos ideários franceses sobre o orçamento600. O apanhado comparativo de LELLO GANGEMI601 estampa que, no século passado, o princípio da unidade apareceu comumente nos países desenvolvidos:

(i) no Japão, as receitas e despesas aparecem em um só documento, subdivido em uma conta geral (receita e despesas concebidas na forma bruta) e conta

especial (cuja concessão excepcional de certa autonomia permite a vinculação de receitas a uma despesa específica);

(ii) no Reino Unido, a unidade aparece como um princípio rígido. As contas especiais do Tesouro são medidas assaz restritas de exceção a esta regra.

(iii) na ex-União Soviética, o princípio era respeitado de forma absoluta, restando incólume diante do orçamento consolidado, que agregava os orçamentos das repúblicas juntamente com os das coletividades locais;

(iv) na Itália, não se olvidou da possibilidade de haver entes com autonomia contábil, porém, com cujos orçamentos coligados ao orçamento geral do Estado; (v) na França, surge inscrito nos termos da ordonnance de 1959, reformulada pela nova loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, com exceções que serão vistas algures com minúcias602; e

(vi) todavia, quanto à Alemanha, o autor não menciona a existência e positivação do princípio da unidade.

Na Itália, ACHILLE DONATO GIANNINI603 menciona que o artigo 39 da Lei de Contabilidade do Estado (Regio Decreto 18 Novembre 1923, n. 2440, reformado pela Lei nº 468, de 5 de agosto de 1978), que previa o princípio da unidade orçamentária, vedava a

assegnazione de qualquer provento a despesa específica. No mesmo dispositivo havia a previsão de exceções a esta regra em razão de entes da Administração que possuíam orçamento próprio604.

600 _{Cf. SAY, León. Dictionnaire..., p. 659.}

601 _{Sistemi finanziari comparati. t. I e II. Torino: Utet, 1967. Japão: t. II, p. 41; Reino Unido: t. II, p. 146;} União Soviética: t. II, p. 600; Itália: t. I, p. 220. França: t. I, p. 379; Alemanha: t. I, p. 502.

602 _{Ver item 3.6 infra.}

603 _{Elementi di diritto finanziario. Milano: Giuffrè, 1945, p. 307.}

604 _{Art. 39. È vietata l'assegnazione di qualsiasi provento per spese od erogazioni speciali, rimanendo} soppressa ogni destinazione già stabilita da particolari disposizioni.

Questa disposizione non si applica ai proventi e quote di proventi riscossi per conto di privati o enti estranei all'amministrazione dello stato, né ai proventi derivanti da lasciti, fondazioni, oblazioni e simili, fatte a scopo determinato.

A Constituição da Guatemala prevê a obrigatoriedade do princípio da unidade de forma ferrenha (artigo 237), porém, com relativizações no tocante ao orçamento das entidades descentralizadas administrativamente, em consagração à logicidade do sistema orçamentário. Na Constituição panamenha, há a previsão do princípio da unidade em seu artigo 265605 de forma mais completa do que ocorre em outros ordenamentos, incluindo os orçamentos das entidades da Administração Indireta.

A Constituição da Espanha, por exemplo, prevê, em seu artigo 134, item 2, primeira parte, que deve ser incluído no orçamento geral a totalidade606 de gastos, constituindo verdadeira homenagem à unidade orçamentária:

Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. (destacou-se)

A segunda parte, segundo nossa opinião, consistiria em aspecto do princípio da universalidade, pois declara que os benefícios fiscais deverão estar expressamente albergados no orçamento geral, de forma a impedir que haja omissões quanto às renúncias de receita.

De forma menos concludente, mas como consequência lógica do princípio da unidade, a Constituição da Romênia, em seu artigo 138, estabelece que o orçamento geral deve compreender o Orçamento do Estado, o Orçamento da Seguridade Social e os Orçamentos dos entes locais.

A União Europeia, malgrado tradicionalmente seguir o direito positivo romano- germânico, preferiu a tradição dos países anglo-saxões, tais como os Estados Unidos e a Inglaterra607, em considerar a unidade orçamentária como um princípio implícito. O professor espanhol RAMÓN FALCÓN Y TELLA608 expõe que tal princípio não é mencionado no orçamento da União Europeia, aparecendo apenas no artigo 3.1 do Regulamento Financeiro de 1977 – “o conjunto dos ingressos cobrirá o conjunto dos gastos” – e no

605 _{Artículo 265. El presupuesto tendrá carácter anual y contendrá la totalidad de las inversiones, ingresos y} egresos del sector público, que incluye las entidades autónomas, semiautónomas y empresas estatales. 606 _{Concebendo-se, ad hoc, o princípio da unidade como o princípio da totalidade orçamentária, conforme} exposto por SEBASTIÃO DE SANT’ANNA E SILVA (Os princípios..., p. 22), que vai além da mera concepção de documentação uniforme. JAMES GIACOMONI (Orçamento..., p. 65), nesta esteira, entende que o princípio da totalidade permite a coexistência de vários orçamentos, desde que consolidados em uma visão governamental conjunta. Por ser uma mera questão terminológica, adotaremos os dois princípios conjuntamente, até porque o princípio da unidade, modernamente, é concebido na forma exposta pelos autores.

607 _{Cf. LAUFENBURGER, Henry. Finances comparées. 2. ed. Paris: Recueil Sirey, 1950, p. 55-57. Um dos} poucos casos de afetação de recursos que se pode extrair dos ordenamentos anglo-saxões, segundo o autor, é no caso de afetação para despesas de investimento, ocorridas, mormente, no período pós-guerra, demonstrando um caráter excepcional de relativização destes princípios orçamentários.

artigo 4.1 da Decisão de 7 de maio de 1985 (85/257/CEE, The European Atomic Energy

Community - Euratom), estabelecendo que os recursos serão utilizados de forma indistinta para todos os gastos incluídos no orçamento das comunidades. Porém, no nosso entender, tais características seriam mais afetas ao princípio da universalidade609.

Diferentemente, no Brasil, tal princípio precisou estar expresso na Constituição, conforme ressalta PONTES DE MIRANDA610 quando houve a exclusão do orçamento corrente

e do orçamento de capital na Constituição de 1967, definindo a unidade pela consagração do orçamento anual.