REPASSE DE RECURSOS E RECEITAS PARTILHADAS E TRANSFERIDAS

E TRANSFERIDAS

JOSÉ MAURICIO CONTI438 explica que, normalmente, quando a legislação destina determinados recursos para os entes federativos, pode estabelecer transferências

automáticas e obrigatórias ou então voluntárias. No primeiro caso, podem-se extrair como exemplos os Fundos de Participação dos Estados e Municípios, donde se colige que a

435 _{Curso..., p. 630-31.}

436 _{Cf.RIBEIRO, Mauricio Portugal; PRADO, Lucas Navarro. Comentários..., p. 225.} 437 _{Ver itens 1.2 e 2.2.2 supra.}

distribuição de recursos deve ser automática, incondicionada e obrigatória, nos ditames legais previamente estabelecidos.

Questão relevante é com relação à vinculação de verbas dos impostos próprios e dos recursos transferidos ou partilhados, visto parcela da doutrina entender que há diferenciação entre estes conceitos. Primeiramente, é necessário verificar a diferença entre

repartição e partilha de receitas e distribuição de competências.

JOSÉ AFONSO DA SILVA439 divide as rendas dos entes subnacionais como oriundas da partilha da competência por espécie tributária – podendo se dar por distribuição por adicionais ou mediante atribuição concorrente – ou da distribuição de receitas tributárias – por intermédio de subvenções, por exemplo440. ANTÔNIO ROBERTO SAMPAIO DÓRIA441, nesta esteira, subdivide o conceito de discriminação de rendas em discriminação pela

fonte (tributos, forma original de discriminação) e discriminação pelo produto (forma derivada e indireta de participação nas receitas que não lhes são próprias).

JEAN ANASTOPOUPLOS442 expõe os prós e contras da repartição ou partilha das receitas e distribuição das competências por detrás desta engrenagem, além da vontade em haver a uniformidade fiscal almejada, por exemplo, pelos Estados unitários. O interesse em se evitar o excesso de gasto público, a possibilidade de políticas de equalização vertical e horizontal e o financiamento uniforme de serviços públicos são citados como alguns benefícios deste tipo de repartição. Porém, há um evidente atentado à autonomia dos entes subnacionais, que ficariam subordinados às políticas centrais.

Feito este apanhado inicial, convém destacar que não há como se conjecturar se a transferência de recursos mudaria, ou não, a natureza da receita, ou seja, se antes de transferida ela seria uma receita federal, estadual ou municipal. A mera vinculação desta receita oriunda de impostos esbarraria nos limites constitucionais existentes, sem necessitar de uma detenção mais elevada quanto à análise da natureza jurídica destas transferências.

Ademais, tamanha é a imperatividade deste preceito que já foi declarada a inconstitucionalidade de um parágrafo da Constituição do Estado de Rondônia que

439 _{Tributos..., p. 14-15.}

440 _{Cf. também REZENDE DA SILVA,Fernando Antonio. Brasil..., p. 111. Para o autor, “partilhar competências} é diferente de partilhar as receitas dos tributos. Na partilha de receitas, o tributo pertence a uma das partes, quase sempre o governo central (...)”. Desta forma, caberia ao ente central realizar a repartição do produto da arrecadação. Já “na partilha de competências, o tributo pertence a ambos, União e estados, que negociam conjuntamente, no Congresso, a legislação aplicável e as alíquotas que correspondem à parcela de cada um no tributo em questão.”

441 _{Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: J. Bushatsky, 1972, p. 18-22.} 442 _{Les aspects financiers du fédéralisme. Paris: L G D J, 1979, p. 169.}

determinava despesa obrigatória com a receita das transferências a ações de saúde, incluindo a receita proveniente de impostos443.

O dispositivo, excluído in totum do ordenamento jurídico, prescrevia:

Art. 241 – O Sistema Estadual de Saúde será financiado com recursos do orçamento do Estado, da seguridade social da União e dos Municípios, além de outras fontes.

§ 1º - O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de dez por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências. (destacou-se) A Corte entendeu ser perceptível a “vinculação” de receitas de impostos, vedada na Constituição, sendo estas as razões expostas no voto do Relator e na respectiva ementa. A despeito de não constituir tecnicamente uma afetação (mas sim uma despesa obrigatória), infere-se que o acórdão considerou que a receita proveniente de transferências mantém a sua natureza em relação à origem da arrecadação – no caso, a de impostos.

Politicamente, entendemos que não é de boa recomendação a destinação (ou vinculação) da receita transferida dirigida a este fundo. É que as vicissitudes políticas podem fazer com que surjam medidas legislativas como esta apenas para “agradar” o ente mais poderoso (no caso, a União), em prejuízo do próprio ente que a institui, as quais continuarão subsistindo no ordenamento. Diante disto, a receita proveniente das transferências constitucionais deve permanecer incólume a quaisquer concertos políticos.

KIYOSHI HARADA444, assim, explica que a Constituição Federal “não distingue os impostos próprios das verbas a que fazem jus Estados e Municípios por participação de fundos formados por produtos de arrecadação do IPI e do imposto sobre a renda (art. 159, I e II) da CF”.

Desta forma, não se sustentaria o argumento de que as receitas vindas de transferências do produto da arrecadação dos impostos por outros entes federativos não esbarrariam no óbice constitucional do princípio da não afetação da receita de impostos. O autor justifica sua posição, inclusive, com a permissão legal dada pelo artigo 167, § 4º da Constituição Federal, donde se excepciona a regra geral ao facultar a vinculação de receitas próprias e alheias à competência impositiva do respectivo ente (artigo 159, CF) na prestação de garantias à União445.

443 _{ADI 1.848-3/RO. Rel. Min. Ilmar Galvão. j. 5 set. 2002. DJU 25 out. 2002.}

444 _{Vinculação pelo Município das cotas do ICMS para garantia de operações de crédito: efeitos. Repertório} de Jurisprudência: tributário, constitucional e administrativo. São Paulo. n. 2. jan. 1999, p. 95.

445 _{Cf. HARADA,Kiyoshi. Vinculação..., p. 96. Por um lapso, o autor, em seu trabalho, menciona o artigo 165} da Constituição Federal. Porém, o correto é o artigo 167, § 4º.

Concordamos plenamente com a opinião do jurista. Ousamos, todavia, abrir um parêntese para discordar apenas quanto ao aspecto formal da diferenciação que elabora entre os recursos provenientes dos fundos de participação e os recursos oriundos das

partilhas de receitas de impostos (como IPVA ou o ITR). O autor entende que, no primeiro caso, os fundos de participação concederiam aos demais entes (Estados ou Municípios) a mera expectativa de receber a sua respectiva parte. Já no segundo caso, há uma relação de pertinência da receita com o ente beneficiado, tendo em vista que o texto constitucional já garante um percentual fixo de participação (“Pertencem aos Estados/Distrito Federal/Municípios”)446.

Não entendemos desta forma, uma vez que não há esta diferenciação prática na Carta Magna: as receitas já são de titularidade do ente beneficiado, quer transferidas ou partilhadas. Caso assim não fosse, a União poderia deixar de entregar os recursos encartados no artigo 159 a fim de comporem os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. E não há essa permissão: o artigo 159 é cristalino e mandatório neste sentido (“A União entregará”).

Não é, portanto, necessária a diferenciação feita pelo autor quanto à expressão do artigo 159 em cotejo com as dos artigos 157 e 168 (“Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal” e “Pertencem aos Municípios”), por, efetivamente, inexistir qualquer implicação prática entre “entregar” e “pertencer” no texto constitucional447. E não há mera expectativa de receber estes recursos, uma vez que já são de titularidade do ente beneficiário. As transferências (mera operação) concretizariam apenas o pleno usufruto destes recursos.

O Supremo Tribunal Federal, porém, contrário a este posicionamento, entende que a vedação constitucional do artigo 167, IV restringe-se apenas aos tributos próprios, permitindo, portanto, utilização da parcela de ICMS destinada ao repasse municipal para satisfazer dívidas de determinado Município448. Apesar de não abordado nestas decisões, merece ser destacado que a questão primordial é que a vinculação só poderá ocorrer para

446 _{Cf. HARADA,Kiyoshi. Vinculação..., p. 95.}

447 _{Cf. HARADA, Kiyoshi. Vinculação..., p. 95. O autor apregoa a existência de três modalidades de} participação dos Estados, DF e Municípios nas receitas tributárias da União e Estados. Uma é a participação direta destes entes no produto da arrecadação do IR incidente na fonte pago por suas fundações e autarquias. A segunda é a receita partilhada nos artigos 157 e 158 da CF. A última é a participação nos fundos federativos, com a mera expectativa de receber. A classificação é salutar para fins didáticos, porém, daí não se pode extrair nenhuma diferenciação que possa se concluir pela “mera expectativa de receber”, pelos motivos já expostos e afirmados.

448 _{Recurso Extraordinário nº 184.116-8/MS. 2ª Turma. Rel. Min. Marco Aurélio. j. 7 nov. 2000. DJU 16 fev.} 2001: “(...) ACORDO - DÉBITO - ICMS - PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. Inexiste ofensa ao inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal, no que utilizado o produto da participação do município no ICMS para liquidação de débito. A vinculação vedada pelo Texto Constitucional está ligada a tributos próprios.”

avalizar negociações com a União, conforme destacadamente aparece no texto constitucional no § 4º do artigo 167. Desta forma, entendemos que, por se tratar de vinculação de receitas na forma de garantia a contratos celebrados entre Estado e Município, tal instrumento já estaria contaminado pela inconstitucionalidade por não ser possível a extensão de tal regra em favor dos Estados. A interpretação, destarte, deve ser restritiva.