Procedimentos Judiciais

O Brasil foi denunciado à Corte Interamericana de Direitos Humanos por casos de violações aos direitos humanos em diversos estabelecimentos, como o Complexo Penitenciário de Curado, o Complexo Penitenciário de Pedrinhas, o Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho e a Unidade de Internação Socioeducativa do Espírito Santo. Os juízes da Corte declararam que é um problema estrutural do sistema penitenciário brasileiro e determinaram medidas a serem adotadas em relação aos problemas da violência, insalubridade, superlotação e insegurança77. A Comissão Interamericana

de Direitos Humanos alegou:

Os Estados, como avalistas dos direitos fundamentais das pessoas privadas de liberdade, têm o dever jurídico ineludível de adotar ações concretas para garantir os direitos à vida, integridade pessoal e segurança dos detentos. Esta obrigação inclui garantir as condições de detenção requeridas pelas normas internacionais em matéria de direitos humanos (...). O Estado deve manter a segurança interna dos centros penais e controlar a entrada nas prisões de armas e substâncias ilícitas, bem como a distribuição de dinheiro. Além disso, a CIDH insta o Brasil a criar e implementar mecanismos para reduzir a superpopulação das prisões e demais centros de detenção do país. 78

O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) condenou a violência verificada nas prisões brasileiras, alegando estarem frustrados com o nível de violência das prisões, que não eram eventos isolados, mas frequentes em todo o país. O representante do ACNUDH em 2014, Amerigo Incalcaterra, afirmou que é inadmissível que as mortes e violências nas prisões sejam vistas como normais e rotineiras no Brasil, instando as autoridades brasileiras a reagirem com urgência para construir prisões que respeitem a dignidade dos presos, com a participação de todos os poderes do Estado79.

O Relator Especial das Nações Unidas sobre a Tortura visitou as prisões brasileiras e elaborou recomendações em 201680. O Relator alegou que a implementação das legislações estava muito

atrasada; que torturas, maus-tratos, tratamentos cruéis e degradantes são frequentes nas prisões; bem

77 Cf. Sociedade Maranhense de Direitos Humanos, OEA cobra Brasil por sistema prisional, 2017, disponível em: http://smdh.org.br/oea-cobra-brasil-por-

problemas-no-sistema-prisional-e-socioeducativo/. [18.05.2019]

78 Cf. Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Comunicado 156/16, disponível em: http://www.oas.org/pt/cidh/prensa/notas/2016/156.asp.

[13.04.2019].

79 Cf. ACNUDH, Oficina Regional recomendó reformar el sistema penitenciario, 2014, disponível em: https://acnudh.org/acnudh-condena-violencia-en-

presidios-brasilenos/. [04.05.2019].

80 Cf. United Nations, Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment

on his mission to Brazil, 2016, disponível em: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G16/014/13/PDF/G1601413.pdf?OpenElement. [13.04.2019].

como os assassinatos de policiais e presos, especialmente pertencentes a grupos minoritários; que a superlotação ocasiona condições caóticas, como a falta de alimentos, água, defesa legal, assistência médica, apoio psicossocial, oportunidades de trabalho e educação; destacando a impunidade. O Relator elogiou os esforços pelas medidas que já conseguiram adotar no Brasil, mas pediu que o governo intensifique esforços para a garantir a aplicação das recomendações feitas.

Algumas das principais recomendações foram por medidas para implementar e efetivar as legislações existentes, deixando de priorizar políticas menos importantes; que as autoridades utilizem seus poderes para prevenir, proibir e punir tortura e maus-tratos; que o Estado adote medidas para solucionar a superlotação e o atraso na aplicação de medidas; fortalecer alternativas penais e abolindo o uso indevido da prisão provisória; o respeito ao direito à audiência de custódia.

Além destas, o Relator fez outras recomendações para a ampliação de recursos para a formação e oferecimento de condições de trabalho adequadas aos funcionários das prisões, que devem proteger grupos minoritários em âmbito racial, sexual, de gênero e outros; para a implantação de mecanismos de denúncia sem que haja medo de represálias; proporcionar mais oportunidades de atividades significativas aos reclusos, garantindo atividades educacionais; que sejam tomadas providências disciplinares em casos de negligência; e para garantir o acesso público à informação sobre a situação das prisões.

Não obstante as recomendações e condenações nacionais e internacionais referentes ao ineficaz sistema carcerário brasileiro, nota-se a ausência do Estado, que continua impune e demonstra- se ineficiente, cuja falta de interesse para com os detentos prejudica física e psicologicamente não apenas os apenados, mas toda a sociedade, que vive as consequências da criminalidade.

A Corte Constitucional Colombiana, em 1997, utilizou como fundamentação o “Estado de Coisas Inconstitucional” – ECI contra um caso de violações sistemáticas de direitos fundamentais81.

Para Campos82, esta alegação seria cabível em casos de violação massiva de direitos fundamentais,

decorrente de ações e omissões de autoridades públicas, de modo que, para modificar a inconstitucionalidade em questão, deve ser transformada estruturalmente a atuação do Poder Público. Segundo o autor, nestes casos excepcionais, a Corte estaria legitimada a interferir na formulação e implementação de políticas públicas, na alocação de recursos orçamentários e na coordenação das medidas concretas, sempre em diálogo com os órgãos e agentes públicos, para a superação da inconstitucionalidade.

81 LUÍS LIMA, O estado de coisas inconstitucional no contexto da crise carcerária brasileira, Revista Consultor Jurídico, 2018, disponível em:

https://jus.com.br/artigos/67628/o-estado-de-coisas-inconstitucional-no-contexto-da-crise-carceraria-brasileira. [19.05.2019]

82 CARLOS CAMPOS, O estado de coisa inconstitucional e o litígio estrutural, In: Consultor jurídico, disponível em: http://www.conjur.com.br/2015-set-

O ECI, há alguns anos, começou a ser questionado quanto à possibilidade ser invocado diante da situação carcerária no Brasil. Marmelstein83 entende que a Constituição Federal já oferece

instrumentos para a proteção de interesses coletivos, difusos e individuais homogêneos, pois caso seja necessária a elaboração de uma norma regulamentadora para viabilizar o exercício de um direito, há o mandado de injunção; ou em caso de violações sistemáticas em âmbito regional ou local, há a Ação Civil Pública.

No entanto, Marmelstein reconhece que o ECI apresenta-se como um instrumento complexo contra graves e sistemáticas violações de direitos fundamentais, o qual possibilita um diálogo institucional entre diversos órgãos para que, em conjunto, solucionem um problema estrutural, e desta forma, apresenta um modelo que pode ser promissor no Brasil, pois para o autor, é uma forma de declarar que a situação está incontrolável ao ponto de que, para solucionar o problema, é necessário o compromisso real de todos, agindo de forma planejada e efetiva.

Os posicionamentos contrários ao ECI fundamentam-se na ameaça à separação de poderes, no excesso de poder atribuído ao Supremo Tribunal Federal e na subjetividade quanto à definição de ECI, o que pode gerar abusos, além de não estar abrangido por disposição constitucional e não haver conhecimento técnico específico. Em contraposição, os juristas que defendem a intervenção judicial alegam que os direitos fundamentais previstos constitucionalmente são judicialmente exigíveis, e desta forma, não podem ser negados pelo Judiciário.

O Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) ingressou perante o STF, em 2015, com um pedido de medida cautelar para solucionar a situação do sistema prisional no Brasil, através da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF n.º 347)84. O partido solicitou o reconhecimento do

“estado de coisas inconstitucional” e a execução de medidas para deter as violações aos direitos fundamentais dos detentos, demonstrando o cabimento dos pressupostos do ECI nesta situação de massiva violação de direitos humanos, os diversos atos e omissões do Estado, e a necessidade da aplicação de uma sentença estrutural, verificada a legitimidade e responsabilidade do STF para com a defesa dos preceitos constitucionais, em face da inércia dos demais poderes.

A ADPF interposta pelo PSOL fundamenta-se no art. 102, §1º da Constituição Federal, sendo regulamentada pela Lei n.º 9.882/99, e é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público, quando não houver outro instrumento apto a solucioná-las, ou em caso de relevante fundamento de controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo85.

83 Cf. GEORGE MARMELSTEIN, O Estado de Coisas Inconstitucional – ECI: apenas uma nova onda do verão constitucional?, Atual, 2015.

84 Cf. STF, Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 347, Rio de Janeiro, disponível em: https://www.conjur.com.br/dl/psol-stf-

intervenha-sistema-carcerario.pdf. [30.04.2019]

No pedido, o partido solicitou a declaração do “estado de coisas inconstitucional” do sistema penitenciário brasileiro; a confirmação das medidas cautelares aludidas; a determinação de um plano nacional visando à superação do ECI em 3 anos, com propostas e metas, especialmente quanto à redução da superlotação dos presídios; a diminuição do número de presos provisórios; o cumprimento das legislações no que tange à infraestrutura dos estabelecimentos prisionais; a devida separação dos detentos; a garantia das assistências previstas; a contratação e capacitação de funcionários; a eliminação de tortura, maus tratos e penalizações ilegais; a adoção de medidas para grupos vulneráveis; a elaboração de um Plano Nacional com a previsão dos recursos necessários e o cronograma para a efetivação das medidas.

Na decisão da ADPF 347, o Plenário do STF julgou a ação parcialmente procedente e reconheceu por maioria o “estado de coisas inconstitucional” do sistema penitenciário brasileiro. O Tribunal determinou aos juízes e tribunais que realizassem audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária em no máximo 24 horas da prisão; determinou que a União libere o saldo acumulado do Fundo Penitenciário Nacional, para que seja concretizada a sua finalidade; e deferiu a concessão de cautelar de ofício para que a União e os Estados encaminhem ao STF informações sobre a situação prisional86.

O Relator, Ministro Marco Aurélio, destacou a violação generalizada de direitos fundamentais, especialmente quanto à dignidade e a integridade física e psíquica dos detentos. O Ministro Edson Fachin reconheceu a total incapacidade dos estabelecimentos na reintegração dos detentos à comunidade, demonstrando que o objetivo desta segregação é apenas mantê-los indefinidamente apartados, verificada a colaboração que a precariedade dos estabelecimentos proporciona à reincidência. O Ministro Celso de Mello, por sua vez, reconheceu o descaso, negligência e indiferença do Estado quanto à situação prisional87. Em artigo doutrinário, o Ministro Gilmar Mendes alegou que o

sistema prisional apresenta péssimas condições, que vão desde as instalações até o tratamento, que abrange agressões, corrupção e abusos de autoridade, descrevendo os estabelecimentos como escolas do crime controladas por facções criminosas88.

Quanto à intervenção na situação das prisões, Harisson Leite ressalta o julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que entendeu não caber ao Poder Judiciário determinar ao Executivo a execução de obras em prisões, alegando a incapacidade e a reserva do possível. E neste sentido, o STF estabeleceu entendimento contrário por unanimidade e determinou ao Executivo a realização de obras,

86Cf. STF, Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 347, disponível em:

http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10300665. [30.04.2019].

87Cf. STF, Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 347, Rio de Janeiro.

verificada a urgência e a necessidade do caso. Leite também alega que a existência de recursos disponíveis e não utilizados no Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) inviabilizaria o argumento da reserva do possível89.

Em 2016, na Súmula Vinculante n.º 56, o Supremo Tribunal Federal versou sobre a impossibilidade de manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso em caso de ausência de vagas para o cumprimento do regime estabelecido inicialmente90. Nesse sentido, o Recurso

Extraordinário n.º 641.320/RS determinou que os juízes da execução penal podem avaliar e qualificar os estabelecimentos de regime aberto e semiaberto; que deverá ser determinada a saída antecipada de sentenciados em caso de déficit de vagas - permanecendo sob monitoramento eletrônico - ou o cumprimento de penas restritivas de direito e/ou estudo ao sentenciado que progredir ao regime aberto; bem como poderá ser deferida a prisão domiciliar do apenado até que sejam estruturadas as medidas alternativas91.

Diante da degradante situação na qual o sistema penitenciário brasileiro se encontra, foram instauradas duas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), tendo sido a primeira em 2009 e a mais recente em 2015, com o objetivo de analisar as questões prisionais em face das constantes rebeliões, da superlotação dos presídios, das péssimas estruturas e dos altos custos das penitenciárias, através da realização de debates, estudos, denúncias, levantamento de dados, oitiva de testemunhas, autoridades públicas e especialistas, realização de diligências, dentre outras medidas92.

Na CPI foi verificado que em todos os Estados os estabelecimentos prisionais apresentam uma taxa de ocupação superior a 100% das vagas, demonstrando a superlotação do sistema. O sub-relator sobre o crime organizado informou que, em muitos estabelecimentos, o tratamento prisional foi assumido pelos próprios reclusos, organizados em grupos ou facções. E mesmo quando não é verificada a presença de facções há um grupo que estabelece as regras de comportamento no estabelecimento, utilizando formas de comunicação específicas, através de funcionários corruptos, visitas ou advogados, que muitas vezes repassam mensagens de líderes de organizações criminosas.

Algumas das proposições legislativas elencadas na CPI versam sobre a obrigatoriedade da audiência de custódia; o repasse obrigatório de recursos do Fundo Penitenciário Nacional para os Estados e Distrito Federal, bem como, o repasse para municípios com estabelecimentos prisionais em sua jurisdição; a dispensa da imposição de que as prisões masculinas estejam longe do centro urbano;

89Cf. LEITE, Harrison, Manual de Direito Financeiro, 5ª Edição ed. Salvador: Editora JusPODIVM, 2016.

90Cf. STF, Súmula Vinculante 56, disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=3352. [04.05.2019].

91Cf. STF, Recurso Extraordinário 641320, 2016, disponível em:

http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(641320.NUME.%20E%20RE.SCLA.)&base=baseAcordaos. [30.04.2019]

92Cf. Câmara dos Deputados, CPI – Sistema Carcerário Brasileiro, 2015, disponível em:

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=87A786C5DDB250557A272BC32E1CEB49.proposicoesWebExterno1?codte or=1366810&filename=Tramitacao-REL+2/2015+CPICARCE+%3D%3E+RCP+6/2015. [30.03.2019]

a dedução dos encargos sociais e subvenção econômica de pessoas jurídicas que empreguem presos e egressos.

Além destas, também elencaram propostas para a maior celeridade no julgamento de processos relacionados a benefícios da execução; meios tecnológicos para o interrogatório; o aumento da segurança através de scanner, limitação do contato físico entre o preso e visitantes; bloqueio de sinais de comunicação e instrumentos de captação de sinais ópticos e acústicos; alteração da competência para executar sanção disciplinar de inclusão no regime disciplinar diferenciado e ampliação da duração da sanção; a inserção da atividade educacional ou profissional como requisito para a progressão de regime e outros privilégios; a alteração do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária; a necessidade de reservar um percentual de mão de obra destinada à execução de contrato celebrado com a Administração Pública a apenados e egressos; a execução indireta de tarefas desenvolvidas nas prisões; aumento do prazo de permanência dos filhos em berçários; instituição do Centro de Monitoramento e Acompanhamento da Execução de Penas e Medidas Alternativas; a obrigatoriedade de ensino profissional e a inclusão da qualificação profissional de apenados no Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico (PRONATEC).

Algumas indicações da CPI foram apontar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que realize maior aporte orçamentário aos estabelecimentos prisionais; ao Ministério da Justiça para a construção de prisões federais em todos estados e para que apure o real custo do recluso; ao Ministério do Trabalho e Emprego, para a elaboração de um Plano Nacional de Estímulo ao Emprego de presos e egressos; ao Ministério da Educação para a elaboração de um Plano Nacional de Educação para os presos e egressos; ao Ministério da Justiça, para a realização de um comparativo entre o sistema arquitetônico-construtivo modular e o sistema tradicional de construção de estabelecimentos penitenciários, para criar um Sistema Nacional de Estatística Prisional e um Programa para Ressocialização Integrada dos presos.

Observa-se que muitas orientações com capacidade de melhorar a situação das prisões nacionais foram dadas com a realização das CPIs do sistema carcerário, todavia, mais uma vez a execução das medidas é um obstáculo a ser enfrentado, tendo em vista que poucas foram realmente aplicadas no Brasil.

A Organização das Nações Unidas utiliza a Revisão Periódica Universal (RPU) dos Estados- Membros para analisar a situação dos direitos humanos nos países, que enviam seus relatórios. Em 2017, o Brasil recebeu 246 recomendações sobre ações que deveria adotar, inclusive quanto ao

sistema prisional, comprometendo-se a enviar o relatório e realizar uma consulta pública durante a preparação do mesmo93.

O Brasil “aceitou” 242 das 246 propostas e respondeu às recomendações alegando94: que

reconhece a necessidade urgente de melhorias no sistema penitenciário, tendo criado em janeiro de 2017 a Comissão de Reforma do Sistema Penitenciário Nacional, responsável por acompanhar a implementação do Plano Nacional de Segurança Pública; que em onze anos de existência, não havia registro de superlotação nas prisões do Sistema Penitenciário Federal, e que o governo apoia os estados em políticas de melhoria das prisões regionais; que entre 2007 e 2016 mais de 16 mil vagas foram criadas, e em 2017 havia 105 obras que resultariam mais de 43 mil novas vagas nas prisões do país.

Também foi mencionado que o país tem realizado ações para diminuir a população carcerária e efetivar audiências de custódia, utilização de monitoração eletrônica, implementação do Plano Nacional de Segurança Pública e de políticas públicas para a proteção de grupos vulneráveis. Menciona ainda que possui projetos para a aplicação de medidas e penas alternativas, através de Centrais Integradas de Alternativas Penais e da Política Nacional de Alternativas Penais.

As prisões, quando não conseguem acompanhar a demanda de presos, acabam prejudicando ao invés de reabilitar, aumentando a violência social. Segundo a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, a prisão que não recebe a atenção e os recursos necessários tem sua função distorcida, deixando de proteger e passando a transformar-se em uma escola de comportamento antissocial, pois ao invés de fomentar a reabilitação, proporciona condições para a reincidência95.

Nesse sentido, observa-se a necessidade de substituir a atual gestão estatal omissa por uma gestão justa e eficiente. O desprezo pelos indivíduos excluídos da sociedade é incentivado pela mídia sensacionalista e por muitos que defendem que os condenados não devem possuir direitos humanos, tendo sido afirmado em 2018 pelo atual presidente, Jair Bolsonaro, que os direitos humanos eram uma “politicagem” que acabaria e a União não enviaria recursos para os criminosos96.

Observa-se a necessidade de que o Estado desenvolva políticas públicas contra a violência e aplique medidas eficazes para o controle social, assegurando a devida execução penal, garantindo a aplicação de instrumentos ressocializadores e efetivando os direitos humanos.

93Cf. BRASIL, Câmara dos Deputados, Comissão da Câmara dos Deputados apresenta na ONU relatório sobre violações de direitos humanos pelo Estado

Brasileiro, disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdhm/noticias/comissao-da-camara-dos- deputados-apresenta-na-onu-relatorio-sobre-violacoes-de-direitos-humanos-pelo-estado-brasileiro. [05.05.2019].

94Cf. Ministério das Relações Exteriores,Revisão Periódica Universal – III Ciclo, disponível em: https://rca.org.br/wp-content/uploads/2017/12/2017-RPU-

Posi%C3%A7%C3%A3o-do-Brasil.pdf [04.05.2019].

95Cf. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, 2011,

disponível em http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf. pp. 4-5. (doc. 7)