Programa Parceria nos Morros – Prefeitura do Recife.

Este é um programa de promoção das condições de habitabilidade da População dos Morros, conduzido pela Prefeitura da Cidade do Recife desde meados da década de 90, mas que recebeu maior ênfase da gestão municipal a partir do ano 2000.

Ele é muito mais visto como uma ação para redução de riscos da população, do que como um programa habitacional. No entanto, se constitui em uma forma de intervenção e urbanização da cidade informal, ainda que parcial, e por isso esta inserido no campo denominado de integração de assentamentos precários. Além disso, o programa utiliza o componente da autoconstrução assistida, e também por isso, julgamos pertinente analisá-lo como uma das formas mais recentes de abordagem do poder público (municipal) sobre a cidade informal, mesmo que sua forma de financiamento seja muito diferenciada das demais.

Neste caso, a demanda para as ações está muito vinculada às condições de risco ambiental que acarretam risco de vida para a população, principalmente por deslizamentos de terras. O programa realiza intervenções sobre os morros do Recife, um território da cidade informal em avançado grau de consolidação, mas que não resultou ainda em condições de infra-estrutura no mesmo patamar da cidade formal. O alto grau de consolidação se reflete principalmente na alta densidade de moradias e habitantes da região.

73 Considerando as dificuldades do poder público municipal para controlar a expansão habitacional da cidade informal, (considerando as escassas alternativas da política habitacional), e diante das situações de risco de vida que a população dos morros fica exposta ao reproduzir seu habitat de forma autônoma (com registro de mortes no período de chuvas) o poder público municipal estabeleceu uma frente de ação estratégica para os morros da cidade, baseado em alguns programas de redução destes riscos.

Vale esclarecer, que o Programa Parceria estava inserido dentro de uma estratégia mais ampla de atuação governamental, denominado Programa Guarda-Chuva, criado em 2001 com diversos eixos de atuação, onde se destacam uma proposta de defesa civil permanente, as intervenções de pequeno porte (Parceria), e as obras de urbanização de maior porte (chamadas de estruturadoras). O Programa Parceria responde pelas intervenções de pequeno porte, baseada em técnicas alternativas de contenção de encostas30, que são realizadas com material e assessoria técnica disponibilizados pela prefeitura (através de empresa de consultoria contratada), e contando com a mão de obra das famílias (voluntários ou pagos por esta) sob orientação desta assistência técnica. As demandas trazidas pela população para o programa percorrem caminhos diversos, mas com prioridade definida pelo grau de risco das famílias, e pela viabilidade técnica da intervenção necessária.

Um ponto importante na sua estrutura são as unidades descentralizadas - Estações dos Morros, onde profissionais da área construtiva e social, estão baseados em escritórios de serviço mais próximos dos locais de atuação, para realizar os serviços de assistência técnica. Vale registrar também as instâncias de controle social denominada de Comissões Integradas de Acompanhamento Ambiental – CIAA - com representantes da comunidade e de técnicos da prefeitura, para deliberar sobre as demandas solicitadas e para buscar trabalhar os aspectos de educação ambiental.

A dimensão, tipo de solução, grau de risco e viabilidade técnica das intervenções são critérios importantes para definir a solicitação que podem ser realizadas pelo programa

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As técnicas alternativas, aqui apontadas são aquelas que não configuram muros de arrimo tradicionais, que apresentam alto custo. Trata-se de muros de alvenaria comum, tela argamassada e muros em rip-rap (solo-cimento ensacado)

74 Parceria, ou que precisam ser encaminhadas para outros programas, haja vista que este só realiza obras de complexidade tecnológica mais simples, que possam ser conduzidas por pessoas que não são profissionais da construção civil, mas que recebem orientação técnica específica. Ou seja, trata-se essencialmente de um programa de autoconstrução assistida.

A idéia básica do programa é simples: a prefeitura fornece o material de construção (dentro de um mix com 17 itens), a assessoria técnica (que define a obra e a utilização do material), a capacitação da mão de obra, o acompanhamento técnico-social, a logística de entrega do material e remoção de entulhos, enquanto a população se responsabiliza pela mão de obra, e pela guarda e utilização do material fornecido. A figura 2.1 traz exemplos de obras realizadas através deste Programa.

Figura 2.1 – Obras realizadas pelo Programa Parceria nos Morros do Recife

75 É interessante observar que essa metodologia traz semelhanças importantes com a abordagem da COHAB-PE na fase dos programas alternativos e origem do BMC (a julgar pelos relatos aqui apresentados). Ambas se tratavam de autoconstrução assistida, onde a responsabilidade em fornecer material e assistência técnica era do poder público, enquanto a população trabalhava nas obras sob orientação técnica governamental. A estratégia de atuação, o foco e as formas de financiamento deste programas, porém se apresentam completamente distintos. Sobre o financiamento, cabe destacar que o programa Parceria tem seus custos cobertos majoritariamente por recursos não onerosos do poder público municipal, que por isso tem grande poder de direcionamento e definição sobre o seu uso (menor grau de autonomia da população). A população, por sua vez, precisa arcar com custos da mão de obra, usando sua força de trabalho, ou contratando pedreiros da comunidade31 (muitos já treinados pela equipe de assistência técnica em obras anteriores).

Destaca-se que este programa não estabelece nenhum vínculo de crédito com as famílias beneficiárias, apesar delas geralmente investirem algum recurso financeiro nas ações. A ausência de crédito individual é coerente com o entendimento que as intervenções são realizadas no espaço público, sob gestão municipal, embora o limite com o espaço privado seja muito tênue nesse contexto (ou até indefinido). Mas o interesse da população em resolver problemas tão graves e próximos de suas moradias, motiva as famílias a fazerem investimentos pessoais na consolidação do seu habitat. Os investimentos em mão de obra correspondem a um processo de autofinanciamento (poupança própria das famílias), enquanto os recursos do poder público circulam diretamente para a aquisição dos materiais e remuneração da assistência técnica.

Vale registrar que recentemente (2008) a equipe do programa Parceria realizou ações piloto com intervenções nas próprias habitações, e não apenas no entorno das casas. Mas tais ações ainda possuem um alcance muito limitado, muito condicionado pela capacidade financeira da prefeitura, já que não há articulação deste programa com outras linhas de ação das demais esferas de governo, especialmente os fundos da política nacional.

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Em entrevista com técnicos do Programa, foi relatado que há um percentual alto de famílias que contratam a mão de obra (ao invés de trabalharem nas obras). Mas esse dado não é medido com precisão.

76 O programa Parceria se constitui então como ação de financiamento público para consolidação da cidade informal, embora não seja direcionado para as unidades habitacionais, mas apenas para urbanização (parcial) dos assentamentos, onde recursos não onerosos são transferidos diretamente para aquisição de material e remuneração de consultoria especializada.

Pelo que verificamos em campo, este público que recebe as intervenções e viabiliza a mão de obra para o programa Parceria (muitas vezes desembolsando recursos financeiros), quase não acessa outras alternativas de crédito habitacional.

Em certa medida, este programa pode ser considerado como um desdobramento do processo de consolidação da cidade informal nas regiões de morro. Vale ressaltar que o processo de ocupação dos morros do Recife já tinha recebido forte impulso de consolidação no final da década de 80, época dos “programas alternativos” da COHAB, comentado aqui. Este território já tinha sido objeto de intervenções governamentais com autoconstrução assistida, que agora continuam sendo realizadas com apoio governamental, mas de forma bem menos intensiva, norteada especialmente pelo controle dos riscos ambientais e de vida nesta região.