Programas Alternativos do SFH em Pernambuco.

O final da década de 70 e início da década de 80 se constituem em um momento de inflexão na abordagem da política nacional de habitação sobre os assentamentos irregulares e sobre a autoconstrução, que até então eram excluídas de qualquer apoio dos recursos públicos (concentrados no SFH). Estas mudanças significaram uma tentativa de ajustar os instrumentos do sistema vigente, para se aproximar da demanda dos segmentos populares, que não conseguiam se inserir ou se manter nos programas tradicionais de produção de moradias.

Estes ajustes no SFH apontavam inclusive para o apoio á diversas formas de autoconstrução, onde se percebe a influência das idéias de John Turner sobre a concepção dos programas alternativos, mas que ainda estavam atrelados a um sistema muito centralizado de gestão do financiamento (uma aparente contradição sobre a concepção original de Turner).

No estado de Pernambuco, com base no relato de Souza (1990a), pudemos constatar que houve um esforço da política local de habitação para responder a pressão dos segmentos populares, trazida inclusive por movimentos sociais organizados. A ação daquele período se configurou então numa combinação de diversos programas (vinculados a política nacional) com diferentes ênfases e formas de promoção da autoconstrução, que

68 iam desde o financiamento de lotes urbanizados (PROFILURB), do material de construção, (FICAM), até a urbanização completa de assentamentos precários (PROMORAR). O que se destaca dessa combinação é que ela se referia principalmente às diferentes formas de apoiar e financiar a autoconstrução, ora com ênfase sobre a oferta de terra com infra-estrutura, ora na aquisição do material de construção, ora na intervenção sobre os assentamentos autoconstruídos, urbanizando e consolidando as ocupações informais. Tratava-se de uma complexa combinação de programas para buscar resultados mais completos e integrados nas intervenções sobre a cidade informal. Destacando que a cidade informal estava então em pleno processo de expansão na região metropolitana do Recife.

Os registros das reivindicações populares em Pernambuco na década de 80indicam que havia uma busca mais forte de apoio para consolidar ocupações e promover melhorias nas moradias existentes (Souza, 1990a, p122), do que a busca por inserção nos programas tradicionais (padrão BNH). Isso parece refletir também a visão sobre o caráter excludente destes programas ou sobre seu padrão de qualidade não desejado. Para enfatizar essa busca pela consolidação da cidade informal no território urbano, cabe recorrer novamente às informações trazidas por Souza:

“[...] a medida que foi se verificando um processo de periferização dos conjuntos habitacionais, procedeu-se nos anos 80, um processo de retorno ao núcleo urbano, especialmente a Recife, através dos programas alternativos” (SOUZA, 1990a, p33).

A lógica de financiamento que percebemos no conjunto desses programas, seguia os parâmetros impostos pelo SFH, baseados nos recursos onerosos disponíveis (montante principal do FGTS), onde o governo estadual assumiu um papel de garantidor dos créditos aos mutuários (substituindo a posse formal da terra que não havia nos assentamentos populares) e também os custos de produção que não seriam transferidos para a população (infra-estrutura urbana).

Ou seja, para viabilizar os contratos do agente financeiro do SFH (CAIXA) com o público de baixa renda, (ou sem renda formal), e ainda sem formalização da posse da terra, o Governo do Estado precisou assumir também o papel de garantidor destes mutuários, vinculando (temporariamente) sua receita estadual ao agente financiador.

69 Neste ponto, os relatos sobre a dívida assumida então pelo governo estadual para responder a estes subsídios (relativo aos diversos programas alternativos), e a cobrança mínima para as famílias beneficiárias (menos de 10% do crédito concedido) nos fornecem uma indicação sobre a dificuldade deste ente – governo estadual – assumir o papel de credor de financiamentos habitacionais, frente ao público da cidade informal. Mesmo que não tenha sido oficialmente o credor (pois o agente financeiro era a CAIXA), este ente seria sem dúvida a parte financeira mais interessada, já que era o garantidor do crédito, frente a um público sobre o qual teria dificuldades de assumir esse papel.

Por outro lado, a compreensível pressão e demanda social a que estava submetido o governo estadual, muito mais próximo da população (do que os gestores do SFH e da CAIXA), também exigiam que este ente assumisse uma parcela grande do subsídio necessário para responder ao público de baixa renda. O que se acentuava em um momento de absoluta restrição do governo federal à política habitacional.

Podemos afirmar então, que esta postura, era uma estratégia de adaptação do modelo de financiamento centralizado e empresarial (padrão BNH), desenhado para favorecer a acumulação de capital, que foi usado aqui para viabilizar uma forma de produção mais descentralizada, buscando responder a demanda de movimentos sociais organizados, para consolidar assentamentos autoconstruídos.

“O Governo instalado em Pernambuco, em 1987, adotando como princípio substituir o caráter de provedor da habitação em si, pelo de promotor das condições de acesso a habitação, procurou formular um programa de modo que a intervenção governamental se desse nos pontos de estrangulamento do sistema, em primeiro plano, o acesso a terra e a infra-estrutura básica e, num segundo plano apoiando a produção da habitação em si, através do financiamento do material de construção e da assistência técnica no canteiro de obras.”(SOUZA, 1990a, pgs128 e 129)

Cabe destacar ainda o desafio institucional relatado por Souza (1990a, p130), no sentido de modificar uma estrutura organizacional de governo (recursos humanos e técnicos) que tradicionalmente estava voltada para fiscalizar obras realizadas por empreiteiros, que agora passaria a realizar assistência técnica para autoconstrução.

70 Outro impacto importante da ação habitacional do estado naquele momento foi o grande volume de aquisição de terras, especialmente de terras das ocupações irregulares, que foram adquiridas e transferidas para a população através de CDRU. O exemplo mais expressivo desse tipo de ação foi a aquisição de cerca de 400 Ha nos Morros de Casa Amarela, realizados sobre forte pressão do movimento “Terras de Ninguém”, que se constituiu em um momento crucial de consolidação deste grande assentamento informal do Recife, institucionalizado depois como ZEIS, e que abriga atualmente cerca de 200 mil habitantes e mais de 40 mil domicílios em seu interior.