A progressão funcional na carreira

A estrutura básica de uma carreira profissional pressupõe a definição de sua linha de progressão, onde devem estar definidos os posicionamentos escalonados, assim como as condições de mudança de uma posição para outra na carreira. Assim, o termo

progressão indica a evolução na carreira e, segundo explicação de Dutra Júnior et al. (2000), esta pode ocorrer tanto pela mudança do valor do vencimento, dentro da mesma classe, quanto por promoção, que consiste na mudança para classe superior do mesmo cargo. Estas duas

formas de progressão na carreira recebem, em geral, a denominação de progressão horizontal e vertical, respectivamente. No entanto, segundo os autores, é possível também encontrar nos diferentes Planos de Carreira o uso inverso desses termos.

Por ser caracterizada como uma forma de valorização do profissional do magistério, a progressão funcional na carreira, em Oriximiná, foi assegurada tanto na Lei N.º 6.087/98 como na Lei N.º 7.315/10. No primeiro PCCR, a progressão era definida, no art. 96, como sendo a elevação da referência funcional devido a obtenção de nova qualificação. No art. 97 da Lei em questão foi garantido ao professor promoção a cada dois anos, mediante critério de antiguidade e merecimento, cujas normas deveriam constar em regulamento específico. Contudo, este dispositivo legal não foi cumprido, visto que nunca foi sequer regulamentado. O que vigorou durante todo o período em que a carreira do magistério público foi regulamentada pela Lei N.º 6.087/98 foi o acréscimo de 1% no vencimento a cada ano de efetivo trabalho, conforme consta no art. 67 da Lei N.º 6.116/99 (Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Municipais).

Com a aprovação da Lei N.º 7.315/10, a promoção horizontal e vertical na carreira foi garantida ao professor de acordo com critérios estabelecidos na própria Lei (interstício de três anos, avaliação de desempenho, formação continuada, entre outros). A promoção horizontal é assegura a todos os professores a cada três anos e consiste na mudança do servidor do seu nível de vencimento para outro imediatamente superior. A promoção vertical, por sua vez, é assegurada apenas aos professores com formação em nível superior e consiste na passagem do servidor para a faixa imediatamente superior, dentro da carreira. A promoção horizontal implica acréscimo no vencimento e a promoção vertical não altera o vencimento do professor, apenas lhe assegura a gratificação de titularidade, conforme descrito no segundo capítulo.

Quando analisamos os critérios para progressão na carreira, estabelecidos no PCCR do Magistério Público de Oriximiná, observamos que houve, por parte dos sujeitos que participaram do processo de elaboração da referida Lei, a preocupação de combinar diferentes critérios, de modo a fazer com que a progressão não fosse concedida ao professor de forma automática ou somente pelo fator tempo de serviço. Assim sendo, por ter sido inserido a avaliação de desempenho como um dos critérios para fins de promoção horizontal e vertical foi instalada a CAF. No entanto, como vimos no segundo capítulo, esta nunca foi efetivada no município.

Com isso, a promoção horizontal na carreira, que deveria ser concedida aos professores aptos, após os três primeiros anos da aprovação da Lei N.º 7.315/10, ou seja, em 2013, não se efetivou. Esse foi mais um motivo que mobilizou a categoria a grevar em 2014. Por ter sido incluída na Pauta das Reivindicações, foi formado um grupo de trabalho do qual participaram

membros do SINDSMOR, da SEMED e da Administração Municipal para fazer a promoção horizontal na carreira. Para tanto foi considerado exclusivamente o cumprimento do estágio probatório e o interstício de três anos.

A promoção vertical também não está sendo concedida de acordo com o disposto no art. 39 da Lei N.º 7.315/10, pois além da apresentação das titulações (especialização, mestrado e doutorado) estabelece como requisito o interstício de três anos e a obtenção de no mínimo sete pontos na média das avaliações de desempenho ocorridas no interstício. Na prática, a promoção vertical é concedida de forma automática, sendo considerado como único requisito a apresentação da titulação pelo professor. Este tipo de promoção não implica aumento no vencimento, uma vez que a mesma é paga em forma de “gratificação de titulação” (10% para especialistas, 20% para mestrado e 30% para doutorado), o que também estava garantido no período de vigência do PCCR de 1998.

Ao que tudo indica, apesar das sucessivas tentativas de implementar outros critérios para conceder a promoção na carreira, o que tem prevalecido em Oriximiná como principal fator de promoção ainda é o tempo de serviço. Neste aspecto, estudos realizados por Gatti (2012) revelaram que a avaliação de desempenho docente consta em muitos Planos de Carreira de estados brasileiros, mas não há evidências de que essa avaliação seja realizada na maioria deles. Com isso, percebe-se a dificuldade de se efetivar a avaliação de desempenho na prática, pois não basta incluir esse tipo de avaliação nos Planos de Carreira, é preciso que se criem condições concretas para sua efetivação.

Reifschneider (2008) define a avaliação de desempenho como o processo sistemático de coleta de dados, orientado por critérios pré-definidos e conhecidos por aqueles que serão avaliados, o que possibilita a formação de um julgamento de valor baseado em evidências e a tomada de decisões relativas ao desenvolvimento pessoal e ao planejamento. Neste processo, segundo a autora, é importante a participação dos funcionários na elaboração de indicadores e na coleta de dados que demonstrem seu desempenho.

Ao propor a avaliação de desempenho como incentivo de progressão na carreira, a Resolução CNE/CEB N.º 02/09, no inciso XVI do art. 5º, sugere a objetividade na escolha de requisitos que possibilitem a análise de indicadores qualitativos e quantitativos, e a transparência no processo, como forma de assegurar que o resultado da avaliação possa ser analisado por quem foi avaliado e pelos avaliadores, com vista à superação das dificuldades que implicam no desenvolvimento profissional ou do sistema. Esse processo deve estar pautado nos princípios de participação democrática dos profissionais do magistério e de amplitude, de modo que a avaliação incida sobre todas as áreas de atuação do sistema de ensino.

Além disso, a avaliação de desempenho deve

reconhecer a interdependência entre trabalho profissional do magistério e o funcionamento geral do sistema de ensino, e, portanto, ser compreendida como um processo global e permanente de análise de atividades, a fim de proporcionar ao profissional do magistério um momento de aprofundar a análise de sua prática, percebendo seus pontos positivos e visualizando caminhos para a superação de suas finalidades, possibilitando, dessa forma, seu crescimento profissional e, ao sistema de ensino, indicadores que permitam o aprimoramento do processo educativo (BRASIL, 2009).

Como é possível observar, a inserção da avaliação de desempenho como critério para progressão na carreira é um processo complexo que certamente exige tempo, estudo, discussão e acima de tudo compromisso com a transparência e com a participação democrática. Considerando que os sistemas de ensino têm características próprias, Reifschneider (2008) sugere que se evitem as importações de processos de avaliação, pois raramente esse procedimento funciona de forma satisfatória.

A inclusão da avaliação de desempenho no novo PCCR foi, portanto, uma tentativa de atender as determinações da LDB N.º 9.394/96 e às orientações da Resolução CNE/CEB N.º 02/09. Entretanto, não podemos deixar também de ressaltar que essa determinação é inspirada em orientações de Organismos Internacionais, os quais pensam melhorias para a área da educação com menor gasto possível, ideia que está refletida nas políticas de ajuste fiscal.

Com base em uma avaliação comparativa do desempenho da educação no Brasil durante os últimos quinze anos, o Banco Mundial, no documento intitulado “Atingindo uma educação de nível mundial no Brasil: Próximos Passos”, apresenta quatro desafios principais para a educação brasileira de 2010-2020, quais sejam: melhorar a qualidade dos professores; garantir o desenvolvimento infantil das crianças mais vulneráveis; construir um sistema de ensino médio de classe mundial; e maximizar o impacto das políticas federais de educação básica aproveitando o “laboratório de ação educacional” brasileiro. No que concerne à melhoria da qualidade dos professores, o Banco Mundial recomenda: i) o recrutamento de indivíduos de mais alta capacidade; ii) o apoio ao melhoramento contínuo da prática, e iii) a recompensa pelo desempenho.

De acordo com o documento em questão, existe um consenso na literatura quanto à ideia de que o padrão geral de progressão salarial, achatada na carreira docente, e as políticas de promoção rigidamente ligadas à credenciais formais ou senioridade criam incentivos fracos e inibem a performance dos professores, posto que

[…] não se pode esperar que professores – assim como qualquer trabalhador – trabalhem intensamente no desenvolvimento e aplicação de suas habilidades a não ser que seus esforços sejam recompensados. Há um número considerável de evidências internacionais demonstrando que professores respondem a vários tipos de incentivos, incluindo muitos incentivos não monetários (motivação intrínseca, crescimento profissional, respostas dos alunos, reconhecimento e prestígio) em adição aos salários, pensões e outros incentivos pecuniários (BANCO MUNDIAL, 2010, p. 63).

Nesse sentido, para melhorar a performance do professor, o Banco Mundial recomenda a implementação de programas do tipo “pagando por desempenho”, que recompensam professores com um bônus anual baseado em seu desempenho profissional. Neste aspecto, ainda segundo o documento do Banco Mundial, o Brasil vem se destacando, entre outros fatores, em razão de pelo menos sete sistemas estaduais e municipais terem lançado programas de bônus para professores, ligados às medidas de desempenho do IDEB.

Sobre esse tipo de “recompensa”, Vieira (2013) chama atenção para o que pode está implícito:

Os profissionais da educação sempre tiveram responsabilidade central na educação escolar. Com o advento do neoliberalismo, passaram a ser responsabilizados, quase que exclusivamente, pelo sucesso ou fracasso escolar. Nesse sentido, a avaliação de desempenho profissional passou a ser foco dos organismos financeiros e das políticas discutidas com base nos acordos comerciais e de serviços. A essas avaliações correspondem, também, políticas de incentivos salariais não incorporáveis às carreiras. São prêmios para destacar que a disposição, o trabalho e o ânimo dos profissionais da educação estão acima das políticas governamentais, dos limites orçamentários, das condições de trabalho e da estrutura das escolas (VIEIRA, 2013, p. 56).

A preocupação da autora nos permite compreender a preocupação e resistência de alguns Sindicatos no que se refere à incorporação da avaliação de desempenho como fator de progressão na carreira, visto que esta poderia se caracterizar como uma forma de desqualificar o professor, responsabilizando-o pelo fracasso do processo educativo.