Projeto Piloto de Olinda: participação da população

A cidade de Olinda, em Pernambuco, foi criada como a sede da Capitania de Pernambuco no século XVI. Seu conjunto arquitetônico, urbanístico e paisagístico foi tombado pelo IPHAN em 1968, e reconhecido como Patrimônio Histórico e Cultural da Humanidade pela Unesco em 1982, sendo a segunda cidade do Brasil a receber esse título. Inicialmente o perímetro protegido compreendia uma área de 1,20 km², com cerca de 1.500 imóveis em diferentes estilos arquitetônicos, dos séculos XVI, XVIII e XIX e do início do século XX.

Por sua proximidade com o mar e com a cidade de Recife, nas décadas de 1960 e 1970 a cidade de Olinda passa por um forte adensamento populacional52, que gera não só a expansão das suas áreas periféricas como o aumento da procura por moradia, inclusive em seu centro histórico. De acordo com Fernanda Gusmão (2011) essa concorrência populacional foi vista como uma ameaça à preservação das suas características culturais, sendo um dos motivos para o tombamento do sitio histórico. Durante a vinda do consultor da UNESCO Michel Parent, entre 1966 e 1967, este propôs uma série de ações para evitar a descaracterização do conjunto edificado e a evasão da população, como o estabelecimento de um plano urbanístico de preservação ambiental, a manutenção da vocação artística da cidade e o desenvolvimento de uma estratégia de proteção que articulasse tanto o desenvolvimento urbano quanto o desenvolvimento econômico.

A convergência de olhares sobre Olinda – de cidade patrimônio, de cidade de artistas e de local livre de poluição, e com desfrute de uma bela paisagem –, aliado ao preço acessível de imóveis, no início da década de 1970, atraiu uma classe média-alta formada por intelectuais. Os moradores antigos foram estimulados a vender suas casas, pelo preço oferecido e pela falta de condições de conservá-las, o que revela a situação de precariedade econômica dos habitantes nativos. Ocorre em Olinda um processo de substituição de população (FIDEM, 1978), sem que houvesse incentivos governamentais, tais como requalificação urbanística (GUSMÃO, 2011, p. 79).

Segundo Juliana Barreto (2008, p. 97), a cidade apresentava fortes pontos de contraste, pois ao mesmo tempo em que a faixa litorânea da cidade era ocupada de forma planejada, com algumas residências e alguns imóveis de veraneio para proprietários de maior poder aquisitivo, outra parcela da população vivia de forma

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De acordo com o senso IBGE de 1970, a população total da cidade somava 282.207 residentes, sendo 160.172 imigrantes de outras localidades. Destes, cerca de 33% moravam há até quatro anos no município, e 46% há mais de dez anos (BARRETO, 2008, p. 96).

irregular, em precárias condições de habitabilidade, insalubres e marginalizadas, como as comunidades próximas ao sítio histórico53. A ocupação de Olinda por uma população de menor renda foi impulsionada, em parte, pela implantação, na década de 1960, dos conjuntos habitacionais financiados pelo BNH, que se concentravam nos bairros afastados do perímetro histórico, como Jardim Brasil, Ouro Preto e Rio Doce, também chamados de Vilas da COHAB, e também pelos baixos valores dos terrenos (BARRETO, 2008, p. 98).

O tombamento na década de 1960 atraiu, de certa forma, um novo perfil de moradores, que possuíam um padrão de renda classe média-alta, e um nível de instrução superior, como arquitetos, artistas plásticos, sociólogos, economistas, ambientalistas, médicos, dentre outros, além de um interesse na preservação cultural e ambiental54. Essa mudança no perfil socioeconômico-cultural estimulou a saída dos moradores mais antigos que ocupavam o casario histórico, e preferiram se beneficiar da valorização econômica que recaiu sobre a área, fenômeno evidenciado em um Plano de Preservação de Sítios Histórico (PPSH)55, de 1978, que identifica na cidade de Olinda “o fenômeno 'espontâneo' de substituição da população, devido às pressões econômicas sobre ela. Reflete-se isso nas inúmeras casas reformadas, quase reconstruídas dentro de novos padrões de conforto, nem sempre respeitando as características fundamentais da capacitação original” (PPSH, 1978, p. 110 apud BARRETO, 2008, p. 100). Devido às mudanças urbanísticas que ocorreram na cidade, e visando um maior controle no parcelamento e na ocupação e uso do solo, o perímetro de tombamento federal de Olinda foi ratificado pelo SPHAN em 1979, passando a uma área de 10,4 km² (Figura 02). A ampliação para quase dez vezes o perímetro original demonstra um reconhecimento de que o foco da preservação deve abarcar os aspectos além do estoque construído, considerando a paisagem e todos os seus elementos componentes, ambientais e culturais, além da população e suas necessidades (SPHAN, 1985, p. 1).

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As comunidades próximas ao sitio histórico de Olinda são: Salgadinho, Peixinhos, Águas Compridas e Ilha do Maruim. Algumas estão instaladas em áreas de mangue.

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A gentrificação que ocorre em Olinda nesse momento não é resultado de um investimento massivo, dentro de uma perspectiva espetacularizada. Grande parte da população de intelectuais que se instala na cidade (a exemplo dos arquitetos Silvio Zanchetti, Vera Millet e Sonia Marques) terá um papel significativo na preservação de seu sítio histórico, auxiliando, inclusive, na sua consideração como patrimônio da humanidade pela UNESCO.

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Elaborado pelo Governo do estado de Pernambuco e Fundação de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife (FIDEM). Não foi possível o acesso ao documento original.

Após a anexação do PCH à SPHAN/Pró-memória, em 1979, e a elaboração do PRNH em 1982, iniciou-se a formulação de uma nova linha de ação voltada para o desenvolvimento urbano e a política habitacional. Um dos focos dessa nova postura foi a criação, no âmbito do BNH, de uma modalidade de financiamento voltada tanto para a produção habitacional quanto para operações complementares de desenho urbano e apoio técnico, e com foco em áreas históricas, tendo como contrapartida os recursos do PCH (SANT’ANNA, 2016, p. 69). A primeira ação realizada após esses estudos foi o Projeto Piloto Olinda (PPO), estruturado como uma ação fora do binômio “patrimônio- turismo”, e com uma metodologia participativa de inclusão dos moradores no processo, que começou a ser implantado em 1985 pela Fundação Centro de Preservação dos Sítios Históricos de Olinda (FCPSHO) (GUSMÃO, 2011, p. 92).

Figura 02: Sítio Histórico de Olinda após a revisão e os bens tombados isolados.

Fonte: http://www.olinda.pe.gov.br/pmc/consulta-publica/diagnostico-da-cultura/3-6-diagosticos- setoriais/3-6-10-patrimonio/

O PPO se configurou como um momento em que a cidade de Olinda votou a ser o centro das atenções, com a implementação de ideias avançadas no aspecto administrativo. O primeiro passo foi a criação de um Sistema de Preservação Municipal,

pioneiro no país, visando garantir a autonomia local. Por meio da Lei nº 4.119/7956, a prefeitura instituiu o Sistema Municipal de Preservação dos Sítios Históricos de Olinda, com a justificativa de dinamizar e valorizar o patrimônio cultural e os aspectos turísticos do municípios, assegurar o desenvolvimento sociocultural e econômico, e transformar a cidade num polo de cultura e lazer. Sua estrutura agrupava as funções executiva, deliberativa e econômica, respectivamente representadas pela FCPSHO, pelo Conselho de Preservação dos Sítios Históricos de Olinda e pelo Fundo de Preservação de Olinda (OLINDA, 1979, p. 4; BARRETO, 2009, p. 37).

Sobre a estruturação do projeto, segundo Vera Bosi (1986)57 sua efetivação só foi possível devido ao interesse e a participação da comunidade, o que, na época, não era uma prática usual dos órgãos públicos envolvidos. O PPO contou, em 1985, com 218 moradores inscritos, e com investimentos do FCPCHO, da Prefeitura Municipal e do BNH (BOSI, 1986, p. 134-135).

A preservação de um conjunto histórico não se esgota, simplesmente, no seu reconhecimento e no compromisso de garantir sua permanência no decorrer da história, enquanto espaço de viver coletivo. É, a um só tempo, a conservação e a valorização dos elementos que o compõem como as ruas e becos, as igrejas e praças, as casas e, acima de tudo, a preservação do homem com seu viver e suas práticas (BOSI, 1986, p. 135).

A arquiteta destacou que as ações para preservação do patrimônio no Brasil frequentemente se voltavam para a recuperação de edificações visando a instalação de museus e repartições públicas, com raros casos de adaptações para usos mais eficazes em atender os objetivos da revitalização de áreas históricas, como hospitais ou escolas. Ainda segundo ela, mais raros ainda eram as restaurações em imóveis para fins residenciais, alegando que a justificativa para a falta de programas nesse sentido, era unicamente financeira. Já havia o entendimento de que o aproveitamento do potencial construtivo dos centros históricos poderia auxiliar na diminuição do déficit de habitação do país, faltava formular um programa que funcionasse nesse sentido, atendendo ás necessidades dos proprietários de imóveis privados e às demandas dos órgãos de

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A Lei nº 4.119/79 também instituía o Fundo de Preservação dos Bens Culturais, responsável pela captação de recursos, públicos e doações privadas, que se destinariam a financiar planos, programas, projetos e obras voltados para a preservação dos bens tombados. A priorização dos recursos se voltava para o pagamento de contrapartidas nos financiamentos dos programas e planos de preservação, e, no ponto principal para execução do PPO, “Na formação de linha de crédito visando o financiamento com prazo de carência não inferior a um ano, das atividades de preservação e aproveitamento turístico empreendidas pelo proprietário do bem tombado ou de quem detenha a sua legítima posse” (OLINDA, 1979, p. 11).

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Vera Antônia Bosi de Almeida é arquiteta e urbanista, fez parte do corpo técnico da Fundação Pró-Memória, e depois do IPHAN (onde se aposentou), e foi coordenadora do Programa de Recuperação e Revitalização de Núcleos Históricos (PRNH) na década de 1980.

preservação (BOSI, 1986, p. 135-136). Houve anteriormente uma tentativa frustrada de utilização de recursos do BNH na recuperação do Pelourinho, em Salvador, em 1981, e posteriormente se pensou em Olinda e São Luís para implantação de um projeto mais concreto nesse sentido, que acabou por ser implementado só na cidade pernambucana.

Para realização do projeto o BNH aprovou uma linha de crédito repassada ao município. A FCPSHO elaborou em 1984 a proposta da 1ª fase de execução58, onde foram realizadas ações de divulgação, estruturação de uma equipe jurídica e operacional, e do sistema administrativo e financeiro do programa, além da complementação de levantamentos de dados (SANT’ANNA, 2015, p. 280). A metodologia participativa aplicada ao programa, além de incluir a comunidade no processo, preconizava a integração institucional entre os diferentes níveis de governo, com o estabelecimento das competências e atribuições que caberiam a cada um, assim, foi necessária a criação de uma equipe multidisciplinar59 que viabilizaria as ações do programa, interligando os diversos órgãos participantes, e gerenciaria as atividades de execução.

O Plano Preliminar expunha 36 linhas de atuação, que se inter-relacionavam e se complementavam, envolvendo desde aspectos físicos, legais, sociais, econômicos e culturais. Os aspectos físicos englobavam: infraestrutura com saneamento básico, rede elétrica, recuperação de vias, a intervenções nos imóveis de forma a melhorar as condições da área.

Os aspectos legais atenderiam à necessidade de se oferecer apoio jurídico às atividades de ordenamento espacial e às edificações, abrangendo: legislação urbanística (ambiental e patrimonial), uso do solo, plano diretor, sistema de cadastro e de inventário, regularização fundiária e imobiliária. Para promover dinamismo à economia, os projetos de geração de emprego e renda, com prioridade para as obras-escolas, visavam à transmissão de saber, por meio de formação de mão de obra para atuar nas restaurações, além de apoio às microempresas e às cooperativas. Os programas culturais estimulariam a conscientização para a preservação dos imóveis, a instituição de centros de documentação e o fomento às demais atividades artísticas e culturais. Os aspectos sociais teriam gestão direta da própria comunidade, com o fomento à formação de núcleos comunitários, associações de moradores e conselho de moradores. As áreas de educação, saúde e segurança também seriam objeto de programas específicos (FCPSHO, 1984 apud GURMÃO, 2011, p. 105).

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Para essa primeira fase os investimentos destinados somavam cerca de Cr$ 117.400.922,00, garantidos pelo BNH, contando, também, com recursos da Prefeitura Municipal de Olinda, e em menor proporção da SPHAN/pró– Memória, para a etapa de levantamento e inventário (BRAGA-NETTO, 1986, p. 111).

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Dentro da FCPSHO foi designada uma equipe técnica multidisciplinar exclusiva para o PPO composta por dois arquitetos e urbanistas, um engenheiro, uma socióloga, uma secretária e estagiários. Esta equipe contava com o apoio dos demais integrantes da fundação e de outros setores da prefeitura. Para a execução dos serviços de reparos nos imóveis havia uma equipe com sete operários e seis serventes, um depósito para estocagem de material de construção e um veículo (GUSMÃO, 2011, p. 106).

Após a realização de estudos e reuniões com a população ficou estabelecido que a questão habitacional teria prioridade entre as ações, sobretudo as que envolviam melhorias em habitações de menor renda, seguida pela melhoria na segurança, sistema viário e infraestrutura urbana. O atendimento à população envolvia opções de financiamento60 para recuperação dos imóveis, orientação técnica e apoio jurídico. Os moradores eram convocados de acordo com a rua onde moravam, e analisavam a situação de forma conjunta, em seguida eram feitas as inscrições dos interessados em melhorar seus imóveis e a assinatura dos contratos. (SANT’ANNA, 2015, p. 281).

Com essa estratégia o PPO realizou ações para a recuperação do sítio histórico, como a retirada do tráfego pesado da áreas, a implantação de um sistema de coleta e beneficiamento de lixo, implantação de sistema de esgoto, intervenções nas fachadas de algumas casas da Rua do Amparo61, além de algumas obras de estabilização. Inicialmente, as áreas-piloto foram: Amparo, Bonsucesso, Bonfim e São Pedro, mas as inscrições demonstraram que a maior demanda extrapolava esse perímetro, chegando até as habitações precárias na periferia do sitio histórico, assim, considerando que o fundamental seria “não só o tratamento daqueles imóveis considerados de significação histórico/arquitetônico, mas todo o contexto social-urbano que compõem os Sítios Históricos de Olinda”, o projeto foi ampliado para toda a área tombada (FCPSHO, 1985, p. 44 apud GUSMÃO, 2011, p. 115).

Em dezembro de 1986, haviam sido assinados 98 contratos, atendidos 76, e contava com 68 obras concluídas. Do total atendido, 24% dos imóveis possuíam valor patrimonial e 76% eram subhabitações. Os serviços mais solicitados continuaram a ser os de Melhoria (65%), seguidos de Reconstrução (29%), de construção de muro de arrimo (4%) e de Estabilização (2%). Observa-se que os maiores percentuais do Serviço de Reparos incidiam sobre serviços de melhorias (especialmente de cobertura) e de reconstrução do imóvel em alvenaria, no caso as subhabitações, serviços essenciais para a segurança do morador (FCPSHO, 1985 apud GUSMÃO, 2011, p. 120-121).

As diferenças de tipologias e no estado de conservação dos edifícios geraram diferentes graus de intervenções, desde pequenos reparos até a aquisição de imóveis, cujas demandas eram analisadas considerando o serviço necessário e o custo, que deveria ser compatível com a renda do morador. O tipo de financiamento era

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Foram disponibilizadas três linhas de financiamento a escolha do morador: para compra de material de construção, para aquisição de material e/ou contratação de mão-de-obra, e para elaboração do projeto, aquisição de material e/ou contratação de mão-de-obra (SANT’ANNA, 2015, p. 281).

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Foram recuperadas as fachadas das residências nº. 347, 353, 355-A, 363, 367, 371 e 385, a maior dificuldade dessa ação foi a falta de renda suficiente dos moradores, que tiveram o auxílio financeiro do Estado.

determinado pela faixa salarial, onde a mais baixa seria de 0-3 salários mínimos, e a mais alta acima de dez salários mínimos, e a seleção também considerava tipo de uso do imóvel, com a priorização do uso habitacional ou misto. Quanto a seleção dos moradores beneficiados, eram classificados como “residentes em imóvel de valor patrimonial”, priorizando-se, neste caso, os proprietários residentes, depois os inquilinos com promessa de compra; e “população residente em subhabitação, em área do sítio histórico” (GUSMÃO, 2011, p. 108). Tanto os edifícios de valor patrimonial quanto as habitações precárias tinham como primeira exigência para serem selecionadas suas condições de habitabilidade.

O caráter participativo da população foi um elemento facilitador do PPO, pois Olinda já possuía uma associação de moradores, a Sociedade Civil de Defesa da Cidade Alta (SODECA) e outros grupos eu buscavam preservar seu modo de vida tradicional, além disso, a criação de novos conselhos e associações era incentivada pelo projeto, como forma de garantir a participação efetiva dos moradores, e auxiliar o poder público na realização de reuniões e debates periódicos (BARRETO, 2008, p. 148). Havia uma resistência por parte da população na instalação de equipamentos que poderiam causar a descaracterização da área, ou o aumento no fluxo de visitantes e da especulação imobiliária. Uma pesquisa realizada em 1983 pela FCPSHO, com os moradores do perímetro tombado, demonstrou uma preferência pela implantação de comércios e serviços que auxiliassem no cotidiano dos moradores, sendo os usos mais citados consultórios (37,5%), farmácias (32,9%) e mercearias (29,2%). Apenas 4,4% dos entrevistados foram favoráveis à introdução de bares e 4,2% de boates, o que demonstrava uma resistência da população à substituição do uso residencial por atividades de lazer ligadas ao turismo (BARRETO, 2008, p. 161).

A reivindicação dos moradores fez com que fosse criada a lei 4521/85, que em seu artigo 1º determinava que: “Fica proibida a concessão de licença, a qualquer título, para instalação e funcionamento de bares, restaurantes, casas noturnas e estabelecimentos similares na zona de preservação rigorosa da Cidade Alta” (OLINDA, 1985, p. 1), permitindo apenas a renovação de licença dos estabelecimentos já existentes, o que fez com que surgissem diversos equipamentos irregulares. Em 1989 a SODECA seria responsável, também, por um Plano de Circulação de Veículos, que restringia o tráfego na área histórica. A esse respeito, uma nova pesquisa realizada pela FCPSHO, em 1991, apontou controvérsias quanto a opinião dos moradores sobre o

turismo no sítio histórico, ao indicar que 40% destes consideravam pouca a quantidade de visitantes e 31,8% achavam o fluxo de turistas suficiente. Por outro lado 83,4% dos entrevistados viam o turismo como benéfico para Olinda, e apenas 7,2% como prejudicial, o que demonstrava alguns conflitos de interesses entre os moradores da área histórica, e também entre esses e os outros usuários do lugar (BARRETO, 2008, p. 165).

Essas questões foram debatidas no encontro “Painel de Debates”, realizado entre os dias 18 e 22 de março de 1985, que configurou uma etapa importante do PPO e a consolidação do diálogo com a comunidade. Estavam presentes representantes de cerca de trinta entidades ligadas à cidade e à preservação cultural, instituições de classe e associações de moradores, como a SODECA. O evento se dividiu em quatro componentes: legal-jurídico participação da população, técnico e financeiro- administrativo. O documento elaborado ao final do encontro (Anexo C) apresentava diversas diretrizes técnicas, como a necessidade de se estabelecer uma agenda de eventos públicos para fortalecer o debate popular, tendo como foco o tema da habitação e saneamento na recuperação de centros históricos, e a partir daí se desenvolver outras reflexões (SPHAN, 1985, p.11).

Com o fim do BNH a Prefeitura Municipal de Olinda continuou o PPO de 1986 até abril de 1989, sem o financiamento federal, utilizando recursos do Fundo de Participação do Município (FPM), porém não conseguiu atender toda a demanda de moradores inscritos. Assim, das 437 inscrições, foram assinados 175 contratos, referentes a 104 imóveis, já que alguns dos proprietários efetuaram mais de um contrato. Dos inscritos, apenas 14 eram pessoa jurídica, todos os demais pessoa física, com uso residencial (GUSMÃO, 2011, p. 94).

Vera Bosi (1987) menciona que o PPO não chegou a ser avaliado oficialmente pelo SPHAN/Pró-Memória e pelo BNH, mesmo assim foi considerada uma experiência de sucesso, pelos moradores e técnicos participantes, devido à forte adesão da população e ao baixo índice de inadimplência, atribuído à participação efetiva da comunidade. Embora tenha fomentado importantes discussões sobre a implementação de ações de conservação integrada, criação de normativas e atuação dos agentes financeiros nos projetos, não houve previsão orçamentaria para sua continuação (BOSI, 1987, p. 142).

A finalização do PPO acarretou, no final da década de 1980, a extinção do Fundo de Preservação e a desarticulação do Sistema de Preservação Municipal de Olinda. A falta de recursos para arcar com os custos da preservação do sítio histórico acabou incentivando alianças entre a prefeitura e investidores privados, em alguns casos os proprietários de imóveis, ocasionando uma grande quantidade de descaracterizações física dos edifícios, devido às mudanças de uso empregadas. A partir dos anos 1990, com a instituição de programas alternativos de financiamento do patrimônio cultural, instituídos pelo o Ministério da Cultura e o Governo do Estado – a exemplo do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR), do Programa Monumenta/BID e da Lei Rouanet –, novas estratégias de gestão puderam ser implementadas. A captação de recursos priorizou a recuperação dos monumentos tombados e dos espaços públicos, atendendo em seguida a recuperação dos imóveis