Ano Proposta aprovada Entidade propositora horária Carga
Fomento à produção, verticalização da produção, educação de jovens rurais, capacitação técnica, elaboração plano de desenvolvimento.
Secretaria de
Agricultura 45
2003
Capacitação de técnicos, agentes agroflorestais e produtores familiares rurais em
projetos inovadores de ATER. CEDEMPA 45
Capacitação de atores sociais, relatório de gestão e planejamento Territorial
Rural. EMATER 35
Construção de viveiro, unidades móveis de beneficiamento de tanques. EMATER 35 2004
Diagnóstico participativo, oficina territorial, análise, avaliação, assessoramento e elaboração de material gráfico.
Secretaria de
Agricultura 45
Capacitação de agricultores familiares. FETAGRI 35
Capacitação de agricultores familiares e dirigentes sindicais. FETAGRI 35 Fomento de projeto de Assistência Técnica e Extensão Rural, através de
capacitação em diversos municípios. EMATER
Produção e comercialização da produção familiar de peixes. Secretaria de
Agricultura 35
Promover processos de mobilização para gestão participativa do desenvolvimento
sustentável dos territórios rurais – SELEC, P/MDA/SDT. PM de Juruti
35
Fomento à produção, comercialização, produção familiar de peixes – aquisição
de 24 (vinte e quatro) tanques. PM de Oriximiná
35
Ampliação e revitalização da base física de piscicultura da PM de Santarém 35 2005
SAGRI em Santarém. NHAMBOE
45 Fonte: MDA (relatório de dados cadastrais das propostas e contratos) www.mda.gov.br
Dessa forma, é possível inferir que a qualificação e capacitação dos agricultores são um dos pontos frágeis do PRONAF e da própria Política de Desenvolvimento Territorial Rural, visto que não se percebe, a partir de 2003, mudanças para melhor, no que diz respeito aos investimentos e às ações concernentes à formação dos agricultores familiares. Assim, o que importa para os agricultores familiares é produzir e suprir, ainda que precariamente, suas necessidades básicas, e lutar pela manutenção da posse da terra e por crédito.
A qualificação está associada ao conceito de flexibilidade: “[...] a maior exigência da qualificação deve-se ao aumento da flexibilidade do aparato produtivo, à capacidade das empresas produzirem de acordo com as flutuações e variações do mercado” (LEITE, 1999, p. 66).
Leite (1999) se refere à empresa, portanto a uma realidade em que prevalece o emprego/salário. Como o agricultor familiar pode produzir de acordo com a demanda do mercado? Talvez a resposta esteja na qualidade, quantidade e na regularidade da produção e na variação da produção. Não se está falando de flexibilização da produção, o que norteia essa relação é que mesmo os agricultores familiares do Baixo Amazonas tiveram suas formas de vida de alguma maneira atingidas pelas mudanças no mundo do trabalho que se inscreveram (ou se inscrevem) na ordem capitalista mundial.
Como isso vale para um programa como o PRONAF? A qualificação técnica diz respeito à melhoria da produção (qualidade, higiene, empacotamento), ao mercado (preços, concorrências) e à qualificação social, às discussões sobre cidadania, direitos, meio ambiente e organização, questões que estarão mais presentes a partir da proposta de Desenvolvimento Territorial do governo Lula.
A flexibilidade pode ser entendida em duas dimensões: nas relações de trabalho (chamada de funcional ou interna), que demanda trabalhadores polivalentes (prontos para atender às demandas das empresas); e quanto à qualidade (denominada numérica), que diz respeito à facilidade de que as empresas dispõem para admitir e demitir trabalhadores de acordo com as flutuações do mercado. A flexibilidade diz respeito, portanto, à instabilidade da mão-de-obra (LEITE, 1999, p. 65-66). Para a autora, a qualificação é um dos elementos a serem levados em conta na análise do emprego, mas não pode ser tomada como panaceia, pois não basta qualificar, e mesmo que isso ocorra, falando hipoteticamente, não é a competência técnica para a realização de tarefas que conduz à anulação ou à redução do desemprego. O número de empregos é que são insuficientes para atender a todos, por isso a empregabilidade pode, também, reportar-se à capacidade de os indivíduos buscarem formas alternativas de geração de renda por meio de seus próprios negócios.
Assim sendo, a qualificação e a capacitação, como elementos que o Estado lança mão como forma de aliviar as pressões sociais sobre o capital, por meio de políticas públicas, diz respeito, em última instância, à transformação dos trabalhadores em empreendedores. A questão é saber por quanto tempo se sustentam essas experiências.
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O Sistema Público de Emprego (SPE brasileiro) integra várias políticas e tem como objetivo promover: (1) a inclusão social, por meio de programas de geração de trabalho e renda; (2) a redução das taxas de desemprego; (3) a informalidade e (4) a reversão da queda da renda do trabalhador8.
O SPE foi criado no governo FHC9 e mantido pelo governo Lula e possui dois eixos: (1) formado pelas Políticas do SPE, as quais estão compostas por: seguro desemprego; intermediação da mão-de-obra e qualificação profissional e (2) formado pelos Programas para Micros e Pequenos Empreendedores, em que se incluem: o PROGER Urbano, PROGER Exportação, PROGER Turismo, PROGER Rural, PROGER Rural Familiar, FAT Empreendedor Popular e PRONAF.
Para efeito deste trabalho, convém especificar que a qualificação dos trabalhadores foi estratégica para viabilizar tanto as políticas de geração de trabalho e renda quanto aquelas de desenvolvimento, já que é por meio destas que os trabalhadores serão preparados para atuar no mercado de trabalho como empregados ou empreendedores.
Criado em 1995, o PLANFOR tinha como meta qualificar e requalificar pelo menos 20% da População Economicamente Ativa (PEA) até 1999, tendo em vista atender às demandas da re-estruturação produtiva. A proposta era articular a Educação Profissional do país, utilizando os recursos do FAT, tratando-se, então, da estratégia de articulação de uma política nacional de educação profissional integrada ao Sistema Público de Emprego e Renda do país, o PLANFOR (BRASIL, 1997a, p. 22).
Os objetivos do PLANFOR eram reduzir o desemprego e o subemprego da PEA; combater a pobreza e a desigualdade social; elevar a produtividade, a qualidade e a competitividade do setor produtivo.
Qualificação em si mesma não gera emprego, não eleva renda, não faz justiça social nem eleva competitividade. Mas é ferramenta indispensável nesse processo, integrada a outros mecanismos da política pública de trabalho, em especial o seguro desemprego, intermediação de desempregados, crédito popular e outros programas de geração de trabalho e renda financiados pelo FAT ou por outros fundos públicos (BRASIL, 2003, p. 7).
Observando os cursos oferecidos aos agricultores familiares pelo PLANFOR e PNQ,
8
(Cf. disponível em <http://www.mte.gov.br>, acesso em junho de 2008).
9 O Programa Seguro Desemprego foi criado pela Constituição de 1988 e aprovado pela Lei Nº. 7.998 de 1990, que também instituiu o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com recurso do PIS e PASEP e o Conselho Deliberativo do FAT, CODEFAT, sob a gestão do Ministério do Trabalho e Emprego.
os dados revelam que: 1) a maioria dos cursos é para agricultores assentados. O que isso pode significar no município de Santarém, onde os assentados não são a minoria? O que resta em termos de qualificação para os demais agricultores, a maioria? 2) Os cursos constam de uma turma que, em média, conta com 25 alunos. O que esses números representam em termos de qualificação dos agricultores familiares?
No prefácio do Plano Nacional de Qualificação (2003-2007), o Diretor do Departamento de Qualificação do SPPE/MTE, Antônio Aluísio Biondi de Lima, após afirmar que é fundamental retomar a ideia do trabalho, desenvolve a seguinte formulação:
Na mudança da dimensão conceitual, o novo PNQ discute que é fundamental retomar a idéia do trabalho. Não se aceita a idéia do trabalho perder sua validade como categoria de explicação da sociedade. De fato, estamos reforçando o sentido desse trabalho, que é múltiplo e plural, mas que muda e continua sendo, em sua essência, um trabalho10 (BRASIL, 2003, p. 11).
Sobre a conceituação de qualificação, no referido PNQ, afirma, ainda, Lima (Diretor do Departamento de Qualificação SPPE/TEM, responsável pelo Prefácio do PNQ: 2003- 2007):
[...] também apresenta a noção de qualificação como uma relação social, algo fundamental para definir novos aspectos do trabalho. Sem dúvida, uma relação conflituosa, uma relação de poder no local de trabalho, que é fundamental ser negociada entre trabalhadores e empresários mas o Estado tem um papel nesse processo, acenando para a possibilidade de Políticas Públicas de Qualificação. E a política pública é ambígua, híbrida, pois, ao mesmo tempo, é uma política de trabalho e renda e é uma política educacional. Ela tem um espaço que a localiza numa ponte entre o Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério da Educação, ou seja, entre o campo da educação e o campo do trabalho (BRASIL, 2003, p. 11).
Afirmar que a qualificação consiste em uma relação social, significa admitir que ela não se reduz a um processo de transmissão/treinamento de habitantes e competências de caráter meramente técnico, capaz de garantir o ingresso no mercado de trabalho. A qualificação para o trabalho consiste em uma operação de poder, melhor dizendo, implica o conflito no interior de uma rede de poderes.
O documento do PNQ afirma que a qualificação implica uma relação de poder no local de trabalho e nomeia, em primeira instância, como atores situados em diferentes lugares / pólos de conflito, os trabalhadores e empresários. Após nomear esses pólos de conflito / poder, indica outro ator – o Estado – que deve possibilitar a implantação ou efetivação de políticas públicas de qualificação.
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BRASIL. Plano Nacional de Qualificação - PNQ, 2003-2007. Brasília: MTE, SPPE, 2003.
Disponível em <http://www.oei.es/etp/plano_nacional_qualificacao_brasil.pdf>. Acesso em Junho de 2008.
Necessário sublinhar, ainda, que o tópico do prefácio do PNQ 2003-2007, referente à mudança da dimensão conceitual das políticas públicas de qualificação, é precedido pela mudança na dimensão política, relativa ao papel do Estado, no que concerne à implantação das políticas públicas. O documento em tela opta por uma definição “híbrida” (para usar a expressão do autor, Antonio Aluísio Bione de Lima, PNQ – 2003 – 2007) e imprecisa de Estado, como uma composição entre o Estado de Bem-Estar Social e o Estado Mínimo. Embora esses dois modelos de Estado sejam criticados, parece que se pretende, por um lado, garantir – mesmo que simplesmente no discurso – o atendimento de certo nível de demanda de políticas voltadas aos excluídos e, por outro lado, obedecer ao ritual da exorcização do “Estado Provedor”, apesar de que o Brasil nunca tenha conhecido o Estado de Bem-Estar Social.
Seguem, abaixo, as definições de Estado contidas no referido documento, no tópico concernente à mudança na dimensão política dos conceitos de políticas públicas e qualificação.
Outra questão fundamental é a compreensão do papel do Estado no processo, ele não pode ser visto nem como provedor, como o grande saco de dinheiro que todo o mundo mete a mão, mas também não pode ser visto como um Estado mínimo que transfere suas responsabilidades para que terceiros passem a executá-las. Torna-se importantíssima essa compreensão do papel do Estado democrático, pois pensar o Estado também implica a democracia e a participação (BRASIL, 2003, p. 10).
Retomando os eixos do SPE, depara-se com o esforço ao empreendedorismo, no qual o PRONAF é incluído como um programa para esta finalidade. Se a educação básica e a qualificação são imprescindíveis para a formação do trabalhador flexível, inventivo, capaz de tomar iniciativas, adaptável, em outras palavras, polivalente, e se são essas as características dos empreendedores, conforme já tratado no capítulo anterior, a qualificação e capacitação são oferecidas com o propósito de possibilitar a formação de empreendedores. Tem-se um exemplo da importância do empreendedorismo nas políticas públicas no governo FHC, como o Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER) e o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR), que se complementavam como incentivo à ação empreendedora. O primeiro era voltado ao crédito e o segundo, à qualificação. O trabalhador recebia, primeiramente, a qualificação e, com esses conhecimentos, elaborava um projeto (proposta de empreendimento) e acessava o PROGER, no qual deveria encontrar recurso para colocar em prática sua proposta.
Observou-se, entretanto, que, no Estado do Pará, no período de 1997 a 2000, no PLANFOR, os cursos de formação de gestores e empreendedores tiveram as seguintes
características: (1) ausência de critérios para fazer os recursos; a maioria dos egressos, no período de 1997 a 2000, fez o curso com o objetivo de se qualificar para conseguir um emprego e não para ter seu próprio empreendimento; (2) baixa carga horária, em média 45 horas, incompatível com o conteúdo do curso; (3) baixa escolaridade: no universo de 100 alunos, mais de 50% não tinha o segundo grau completo, o que estava em descompasso com o conteúdo do curso; (4) dificuldade de acesso ao crédito: dos 18 egressos, nenhum conseguiu ter acesso ao crédito junto ao PROGER. Esse exemplo demonstra o grande distanciamento entre a promessa das políticas públicas e o que delas, de fato, foi efetivado e os objetivos alcançados (SEBRAE-Pará).
Verifica-se uma tentativa de ressignificação do trabalho pela instituição de novas subjetividades que não dizem respeito unicamente à geração de trabalho e renda, pois, ao modificarem-se as formas como o indivíduo produz e reproduz sua existência, muda-se, também, a sua forma de pensar, explicar e agir “[...] surgem novos modos de lidar com o trabalho [...] que são indicativos e requerem novas sociabilidades advindas de práticas de dominação, exploração e resistências, também reconceituadas” (BARBOSA, 2007, p. 67).
Tendo em vista o propósito de formação de novas subjetividades, frequentemente consta nos textos das políticas públicas e sociais, nos projetos de ONG’s, nos discursos políticos voltados à questão social, o termo empoderamento. Trata-se de um conceito muito utilizado pelas políticas de Estado, no campo da Administração, da Psicologia e da Saúde, embora não seja definido o que significa empoderar. Lê-se, por exemplo, logo na apresentação do PNQ, quando o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) refere-se à qualificação:
[...] o PNQ se constitui num grande desafio de empoderamento dos espaços públicos de gestão participativa e de controle social, a partir do fortalecimento do CODEFAT e das Comissões estaduais e municipais de trabalho e emprego, buscando a superação de políticas compensatórias, para ajustar-se às diretrizes das políticas nacional, regional, estadual e local como uma construção social (BRASIL, 2003, p. 6. Grifos nossos).
Nesse documento, o conceito de empoderamento é tratado como se já tivesse sido definido. Fala-se em empoderamento, mas não se diz o que é empoderar alguém, ou entidade, ou organizações e, muito menos, como isso ocorre.
Horochovski e Meireles(2007) apresenta algumas definições de empoderamento: a) organização comunitária por meio da qual os indivíduos atuam democraticamente
em arranjos coletivos e desenvolvem a compreensão crítica sobre o ambiente em que vivem;
b) capacidade de os indivíduos ou grupos agirem e interagirem sobre as questões nas quais estão envolvidos; promoverem escolhas de ordem política, econômica e social, dentre outras.
Segundo Horochovski e Meireles (2007), o empoderamento possui uma dimensão emancipatória, por meio da qual “[...] indivíduos, organizações e comunidades angariariam recursos que lhes permitam ter voz, visibilidade, influência e capacidade de decisão”. Os autores demonstram que o empoderamento pode ser compreendido sob diversas perspectivas, mas que ele “[...] traz como resultado o empoderamento da democracia, uma vez que está implícito na sua definição melhorias do nível intelectual, da sofisticação política, aumento do capital social e melhoria na democracia representativa, o que implica o aumento do poder de participação/deliberação.
Implica, também, a constituição de outras institucionalidades que têm como princípio criar canais de participação, debates, negociações e deliberações sobre as políticas públicas (HOROCHOVSKI e MEIRELES, 2007, p. 485-7).
De acordo com o MT E
O empoderamento de uma sociedade deve contribuir para que as novas institucionalidades sejam capazes de expressar formas mais avançadas e democráticas, aperfeiçoando as relações vigentes entre o Estado e a sociedade, o que implica uma revisão dos deveres e das obrigações, papéis e atribuições, formalmente instituídas, enfatizando a convergência de interesses que conduzam à articulação de ações (BRASIL, 2003, p. 8)
No capítulo anterior já foi problematizado a noção de empoderamento levando em consideração as condições de pobreza e o nível de escolaridade. Contudo, esse conceito precisa ser melhor investigado.
A conclusão a que se chega, do ponto de vista das expectativas despertadas pelas políticas públicas e sociais, é que a qualificação e a capacitação no propósito de ressignificação do trabalho devem contribuir para a emergência de outro sujeito histórico, empreendedor, participativo, em pleno exercício de sua cidadania. Nessa perspectivas, empoderar seria difundir a lógica do mercado?
Contudo, a questão não é tão simples, os homens aprendem a partir das suas experiências, das suas organizações, das lutas que travam no seu cotidiano, nesse sentido, é possível afirmar que os agricultores do Baixo Amazonas, inserido nas lutas do seu tempo, têm desenvolvido conhecimentos de preservação ambientação, hábitos alimentares, que podem indicar melhorias nas suas condições de vida.
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O PRONAF é explícito ao mostrar que o programa deve desenvolver/aprimorar a base tecnológica da produção familiar e conhecimentos de gestões, o que deixa a impressão de que, para as políticas públicas, os esforços de ressignificação do trabalho pelo Estado passam apenas pela absorção, pelos agricultores familiares, dos princípios da racionalidade do mercado, caracterizado pela qualidade e pela quantidade da produção.
Dentre as diretrizes do PRONAF, destacam-se:
- proporcionar o aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante o estímulo à pesquisa, desenvolvimento de tecnologias adequadas à agricultura familiar, com vista ao aumento da produtividade do trabalho agrícola, conjugado com a proteção do meio ambiente;
- fomentar o aprimoramento profissional do agricultor familiar, proporcionando-lhe novos padrões tecnológicos e gerenciais; (DECRETO Nº. 1.946, parágrafo 2º. Letras c - d).
Cabe aqui uma questão crucial: pode-se afirmar a existência de uma conjugação entre as metas de aumento da produtividade, com o uso de tecnologias adequadas à agricultura familiar e uma efetiva proteção do meio ambiente?
Anjos e Caldas (2007), no instigante ensaio Controle social e políticas públicas no espaço rural brasileiro – após admitirem a valiosa contribuição do PRONAF nos últimos 10 anos de sua existência para democratização de acesso ao crédito de custeio de investimento, bem como o importante papel assumido pelas compras da agricultura familiar, realizadas pelo governo brasileiro para o Programa Fome Zero – tecem as seguintes críticas ao Programa, considerando seus pontos vulneráveis:
[...] o PRONAF permanece ancorado numa concepção fortemente produtivista, particularmente nos grandes complexos agroindustriais (suínos, aves, leite, etc.), induzindo os produtores à especialização e à forte dependência de algumas poucas fontes de ingresso econômico.
Outros aspectos fundamentais importantes, como a questão da segurança alimentar da própria exploração familiar, bem como a preservação dos recursos produtivos da biodiversidade não recebem a mesma relevância por não serem ungidos pela lógica do mercado. Não se trata aqui de mera peça de retórica. Muitos dos bancos que administram os recursos do PRONAF condicionam a liberação dos recursos à compra de adubos e agrotóxicos. Não é por outra razão que produtores agroecológicos permanecem literalmente no limbo de acesso a esses recursos [...] (Idem, p. 159-160).
As cadeias produtivas, as criações de aves, de peixes, a produção de mel, de artesanatos com madeiras e frutos da floresta, e essências que, usadas na comercialização, precisam ter qualidade implicam cuidados na produção (inclusive no que diz respeito ao uso de defensivos agrícolas), na extração, no armazenamento, na apresentação do produto e na
quantidade para atender às demandas do mercado. Entretanto, é necessário, também, identificar, em conformidade com a lógica do mercado, o que é mais rentável, do ponto de vista econômico, e viável, isto é, possível de ser produzido e comercializado.
A ideia é descobrir aquilo que as comunidades já realizam, o que nas políticas sociais identifica-se como sendo capital cultural e social das comunidades. Trata-se de procedimentos econômicos. Identificar o produto, criar a demanda e gerenciar (técnica e financeiramente) o empreendimento. Tudo isso envolve divulgação e inovações, sendo que todas essas ações e procedimentos devem ter como princípio o desenvolvimento sustentável.
À educação cabe formar esse novo perfil de trabalhador, dando-lhe condições técnicas e sociais para criar novas formas de sobrevivência. Do ponto de vista da agricultura, registra- se que o Ater tem como objetivo:
Desenvolver processos educativos pertinentes e continuados, a partir de um enfoque dialético, humanista e construtivista, visando à formação de competências, mudanças de atitudes e procedimento dos atores sociais, que potencializem os objetivos de melhoria da qualidade de vida e de promoção do desenvolvimento rural sustentável (MDA/SAF, 2004, p. 7).
Considerando a proposta, a política do Ater, visando concretizar seus objetivos, deve atuar por meio de parcerias entre as três instâncias do Poder Executivo, promover a elaboração de planos de desenvolvimento municipal, territorial e/ou regional e a formação de redes solidárias de cooperação interinstitucional; estimular geração de tecnologias e inovações organizacionais, proporcionando um processo permanente e sustentável de fortalecimento da agricultura familiar; orientar a construção e valorização de mercados locais com inserção não subordinada dos agricultores e demais públicos da extensão, objetivando a geração de novas fontes de renda; apoiar a construção da equidade social e valorização da cidadania, visando à superação da discriminação, da opressão e da exclusão de categorias sociais (PNATER, 2004).
Esses são os princípios gerais das políticas de geração de trabalho e renda e