Protagonismo do Poder Judiciário na saúde e a teoria da separação dos

Inicialmente, cumpre destacar que a teoria da separação dos poderes, de acordo com Canela Junior (2011, p. 67), foi criada por Montesquieu, que condicionava a liberdade dos cidadãos à divisão das funções do Estado. Segundo o prestigiado teórico político, a reunião de tais poderes na mão de uma pessoa permite o surgimento de leis tirânicas, exequíveis igualmente de forma tirânica.

Elucidativa, a propósito, é a lição de Botelho, in verbis:

Apesar de ter adquirido consagração com a obra clássica de Montesquieu, a origem da teoria da separação dos poderes tem antecedentes mais antigos. Já Aristóteles, na 'Política', defendia a ideia de que a concentração do poder político nas mãos de um só homem, 'sujeito a todas as possíveis desordens e afeições da mente humana', era inconveniente e, com tal aviso, distinguia as funções do Estado em deliberante, executiva e judiciária (BOTELHO, 2011, p. 121).

A transição entre o Estado liberal e o Estado social1 promove, quanto à

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Para Paulo Bonavides: “Houve copiosas resistências à aceitação da expressão Estado social, particularmente quando ela foi introduzida em nosso País. Nunca li na literatura jurídica brasileira referência a esse Estado, antes da aparição do trabalho intitulado Do Estado liberal ao Estado

social, de minha autoria, publicado em 1958, ao conquistar uma cátedra de Direito na

Universidade Federal do Ceará. Expus e defendi naquele ensejo a tese de uma nova forma de organização para as instituições básicas da sociedade (…). Toda ordem econômica e social das

concepção de Estado e de sua finalidade, alteração substancial. No Estado liberal, o objetivo do princípio da separação dos poderes, consoante já assentado, era o de evitar a concentração do poder estatal, a fim de que os direitos fundamentais de primeira geração fossem assegurados. Por sua vez, no Estado social, esse objetivo permanece, mas a ele é acrescentado, com o propósito de se assegurar a igualdade substancial entre os cidadãos, o desiderato de realização dos direitos fundamentais de segunda e outras gerações. De uma conduta meramente negativa, passiva, o Estado assume, também, uma conduta pró-ativa.

Na Constituição de 1988, a “separação de poderes” está logo no artigo 2º, sob o título dos princípios fundamentais, e constitui uma das quatro cláusulas pétreas do ordenamento jurídico brasileiro (art. 60, parágrafo 4º, inciso III).

A noção liberal de separação dos Poderes ou funções do Estado já não subsiste, tendo em vista as novas exigências a que o Estado deve satisfazer, e a nova configuração do poder, bem como suas inter-relações.

As funções públicas encontram-se, atualmente, vinculadas aos compromissos afirmados pela sociedade, predominantemente expressos na Constituição.

Exige-se, assim, um Judiciário não intervencionista, mas que, contudo, ouse controlar a falta de qualidade das prestações dos serviços básicos e exigir a implementação de políticas sociais eficientes, não podendo as decisões da Administração pública se distanciar da programaticidade principiológica da Constituição.

A partir da compreensão de uma Teoria da Constituição adequada ao modelo brasileiro, em que a Constituição é considerada em seu efeito vinculativo e dirigente, rompe-se com a visão objetificada do princípio da separação de poderes. Denota-se que se deve buscar um sentido do princípio que vise, por meio da separação de

Constituições contemporâneas revela, todavia, de modo confessado ou implícito, como já se tem sobejamente observado, um certo grau de adesão ao princípio da estatalidade social. Mas tudo de acordo com os limites postos à intervenção do Estado na sobredita ordem” (2010, p. 381-382).

funções, ao controle do poder, mas, acima de tudo, que objetive, com vistas à materialização dos preceitos constitucionais, a cooperação harmoniosa dos poderes.

Assim, em face do compromisso inerente à noção do Estado Democrático de Direito, o princípio da separação dos poderes deve ser compreendido como um meio de realização e nunca como um entrave metafísico para a realização dos direitos fundamentais sociais, devendo, portanto, evoluir a clássica noção de separação de poderes.

Certamente o papel do Poder Judiciário não é o de substituir o Poder Legislativo na realização do direito social da saúde, porém é o de dirimir conflitos nos termos da Constituição Federal e das leis do país.

Todo ato que cause uma lesão a direito fundamental estará, pois, sujeito a controle, uma vez que a atuação estatal vincula-se à Constituição. As lesões, por outro lado, podem decorrer de conduta comissiva ou omissiva do Estado, gerando, como consequência, a obrigação de realizar prestações negativas ou positivas.

O direito à saúde não é um direito que deva ser compreendido individualmente, mas deve sê-lo de maneira a agradar ao bem comum, às efetivas e reais condições de possibilidade para uma existência de todos em sociedade.

A ausência ou insuficiência de garantias jurídicas, para a concretização dos direitos fundamentais, não implica reduzi-los a meras exortações ao poder público. Os direitos econômicos, sociais e culturais dependem, para realizarem-se, em grande medida, de ações governamentais e de políticas públicas. A omissão ou a ação deficiente do Estado não retira, todavia, a juridicidade nem a dimensão subjetiva dos direitos fundamentais. A essência dos direitos subjetivos não é, pois, a sua realização forçada, mas a devida atribuição a cada pessoa dos bens da vida que lhe pertencem: a todos os seres humanos devem ser atribuídas condições sociais de vida digna. As garantias para a concreta e coativa efetivação desses direitos são extremamente relevantes, mas a sua inexistência não nega os direitos subjetivos,

transformando-os em meros lembretes. O grande desafio do tempo presente é, não obstante, a construção de técnicas jurídicas capazes de promover a realização desses direitos fundamentais.

Existindo políticas públicas que concretizam o direito constitucional à saúde, cabe ao Poder Judiciário, diante de demandas individuais ou coletivas, identificar quais as razões que a Administração agiu ou se omitiu, verificando se as políticas eleitas pelos órgãos competentes atendem aos ditames constitucionais do acesso universal e igualitário. Ressalte-se que não cabe ao judiciário formular, por vontade própria e de ofício, políticas sociais e econômicas na área da saúde.

A intervenção do Poder Judiciário na área da saúde vem sendo alvo de várias críticas, tanto contrárias, quanto favoráveis à sua atuação. O próprio Ministro Gilmar Mendes destaca que

Assim, ao menos o 'mínimo existencial' de cada um dos direitos, exigência lógica do princípio da dignidade da pessoa humana, não poderia deixar de ser objeto de apreciação judicial. Nesse sentido, registre-se, v.g., o denominado problema da 'judicialização do direito à saúde'. Esse ganhou tamanha importância teórica e prática que envolve não apenas os operadores do direito, mas também os gestores públicos, os profissionais da área da saúde e a sociedade civil como um todo. Se, por um lado, a atuação do Poder Judiciário é fundamental para o exercício efetivo da cidadania, por outro, as decisões judiciais têm significado um forte ponto de tensão perante os elaboradores e executores das políticas públicas, que se veem compelidos a garantir prestações de direitos sociais das mais diversas, muitas vezes contrastantes com a política estabelecida pelos governos para a área de saúde e além das possibilidades orçamentárias (MENDES, 2013, p. 608).

São inevitáveis, no caso de análise desses direitos sociais, os juízos de ponderação, diante desse contexto de colisão entre princípios e diretrizes políticas ou, em outros termos, entre direitos individuais e bens coletivos.

Alexy, a propósito, constata a necessidade de um modelo que leve em consideração os argumentos favoráveis e desfavoráveis aos direitos sociais, nos seguintes moldes:

fundamentais sociais, fica claro que ambos os lados dispõem de argumentos de peso. A solução consiste em um modelo que leve em consideração tanto os argumentos a favor quanto os argumentos contrários. Esse modelo é a expressão da idéia-guia formal apresentada anteriormente, segundo a qual os direitos fundamentais da Constituição alemã são posições que, do ponto de vista do direito constitucional, são tão importantes que a decisão sobre garanti-las ou não garanti-las não pode ser simplesmente deixada para a maioria parlamentar simples. (…). De acordo com essa fórmula, a questão acerca de quais direitos fundamentais sociais o indivíduo definitivamente tem é uma questão de sopesamento entre princípios. De um lado está, sobretudo, o princípio da liberdade fática. Do outro lado estão os princípios formais da competência decisória do legislador democraticamente legitimado e o princípio da separação de poderes, além de princípios materiais, que dizem respeito sobretudo à liberdade jurídica de terceiros, mas também a outros direitos fundamentais sociais e a interesses coletivos (ALEXY, 2011, p. 511-512)

Diante desse contexto, verificado que a saúde é um direito fundamental social, previsto constitucionalmente na Carta Maior de 1988, a atuação do Poder Judiciário se justifica, dependendo das especificidades que circundam o caso concreto, diante da viabilidade de redução do risco de doenças e outros agravos – a exemplo de tratamentos medicamentosos, transplante de órgãos, ações de vigilância sanitária –, bem como ações e omissões, sobretudo preventivas de endemias e epidemias, na medida em que isso se mostrar necessário para a preservação e salvaguarda das condições mínimas de saúde das pessoas.

A propósito, essas condições mínimas de existência digna, uma vez que o princípio da dignidade da pessoa humana foi elevado como norteador da República Federativa do Brasil (art. 1º, inciso III, da Constituição Federal de 1988), devem ser observadas pelos administradores, não sendo admissível a mera alegação de insuficiência de recursos, como argumento apto a desautorizar a intervenção judiciária na implementação do direito social à saúde.