Poder Decisório/Capacidade
de decidir e implementar INGOVERNÁVEL – I Baixa capacidade Razoável capacidade GOVERNÁVEL – G Poder Decisório
DISPERSO – D
D-I: disperso/ingovernável (a governabilidade está fora do alcance da estrutura institucional
vigente).
D-G: disperso/governável (a governabilidade obtém-se graças à capacidade de produção
negociada de decisões). Poder Decisório
CONCENTRADO – C (a governabilidade se tenta obter C-I: concentrado/ingovernável excluindo; fracassa-se neste
propósito).
C-G: concentrado/governável (a governabilidade obtém-se
graças à capacidade de os presidentes forçarem os outros a
cooperar). Fonte: Palermo(2000).
O quadrante D-I representa uma situação de poder disperso e ingovernabilidade.
Para os autores que advogam essa visão55, o problema do sistema político brasileiro
estaria na sua estrutura institucional, baseada num consociativismo exagerado que combinaria alta fragmentação com baixa disciplina dos partidos (inclusive pela alta influência dos governadores sobre as suas bancadas estaduais). Diante disso, os poderes legislativos do presidente não conseguiriam fazer frente ao caráter descentralizador do sistema e os inúmeros pontos de veto que surgiriam.
O quadrante C-I representa uma situação de poder concentrado e ingovernabilidade. As características institucionais assumidas são as mesmas do modelo anterior, sendo que neste são enfatizados a posse e o uso dos poderes legislativos pelo presidente. Esses poderes são vistos como extensos e usados em demasia, sendo o caso mais claro a edição exacerbada de Medidas Provisórias. O idéia do modelo é que o Presidente tenta governar segundo sua pauta, excluindo o Congresso Nacional das deliberações. Para os autores, o conflito instala-se entre ambos os poderes e mais cedo ou mais tarde o sistema acaba por se voltar contra o presidente. Um caso identificado
por este modelo foi o governo Collor, que tentou governar excluindo o Congresso56.
O quadrante C-G representa uma situação de poder concentrado e governabilidade. Esta visão, ao contrário das anteriores, não vê um conflito presente nas
55 (Lamounier, 1994) (Mainwaring, 1991) (Mainwaring, 1997) (Sartori, 1994) (Mainwaring e Shugart,
1997) (Shugart e Carey, 1992).
56 Autores representativos dessa linha de pensamento são Eli Diniz (1997), Jorge Vianna Monteiro
relações Executivo-Legislativo, pelo contrário haveria cooperação catalizada por um ator principal, qual seja, o Presidente. Elementos fundamentais nessa análise são a criação de governos de coalizão por parte do presidente, os importantes poderes legislativos que ele possui e a organização interna das duas casas do Congresso Nacional. Segundo essa teoria o presidente consegue coordenar sua base de apoio por meio de seus poderes legislativos, os quais dão a ele poder de agenda, que minora os conflitos entre os membros dos partidos aliados. A organização das casas do Congresso Nacional, por sua vez, confere grande poder aos líderes partidários, responsáveis pela definição dos trabalhos (definição da pauta no Colégio de Líderes), e responsáveis pela divisão de ônus e bônus aos seus liderados (indicação para comissões e relatorias, por exemplo). Dessa forma, é possível falar em um núcleo coordenador dentro do
Congresso, algo com quem o presidente pode negociar de forma mais eficiente.57
O quarto quadrante, D-G, representa uma situação de poder disperso e governabilidade. A partir da constatação que os traços institucionais básicos da relação Executivo-Legislativo não se alteraram significativamente após a Constituição Federal de 1988, mas que o período apresentou governos com desempenho muito variável – antepondo-se principalmente os governos Collor e FHC, devido ao fracasso do primeiro e o sucesso do segundo em implementar boa parte de sua agenda – Palermo busca ressaltar o elemento negociação e a multiplicidade de atores na relação Executivo- Legislativo. Em primeiro lugar é dada mais importância ao papel dos partidos, pois para o autor eles seriam mais disciplinados do que a interpretação usual crê, em boa parte devido ao poder concentrado dos líderes no Congresso. Em segundo lugar, chama-se atenção para o comportamento estratégico do presidente. Ao contrário do que diz o enfoque C-G, não importa tanto o número de medidas provisórias e projetos de lei apresentados ao Congresso pelo presidente e aprovados pelos parlamentares. O que importa é a existência de importantes grupos de veto que impedem o governo de enviar projetos e Medidas Provisórias ao Congresso – antevendo os problemas, o presidente não enviaria projetos que lhe trouxessem derrotas. Outro aspecto é que a natureza das
57 Os trabalhos mais representativos dessa linha são os de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
(Limongi e Figueiredo, 1998; Figueiredo e Limongi, 1995; Figueiredo, Limongi e Valente, 1999). Citamos apenas três trabalhos dos autores mas toda a produção deles, a partir do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, esposa as mesmas hipóteses.
Medidas Provisórias é de negociação, e não de exclusão. O processo natural de reedição das Medidas Provisórias envolvia negociações com a base de apoio, o que levava a
alterações desejadas pelos parlamentares antes da aprovação final da medida58. Em
terceiro lugar, é ressaltado que dentro da própria coalizão de partidos o presidente é obrigado a negociar. É certo que ele mantém a capacidade de iniciativa, mas encontra dificuldades não só no Congresso como também dentro de sua base de apoio, nas palavras de Palermo, “o núcleo de poder decisório parece estar radicado na coalizão, e
não com o chefe do Executivo”59. O autor chama a atenção para o duplo sentido da
presidência: não é só a preocupação com a formação de um gabinete que permita a ele levar a cabo seus objetivos de política pública geral e setorial, mas também garantir o apoio dos partidos políticos no Congresso.
A partir dessa apresentação geral das relações Executivo-Legislativo, a seção seguinte apresenta a muito mais diminuta literatura que trata dessa relação para a política monetária e cambial.
2.3.2 A Relação Executivo-Legislativo no Brasil e a Política Monetária
É bastante escassa a literatura sobre as relações Executivo – Legislativo no Brasil
no âmbito de questões monetárias. Os textos de Santos e Patrício e Santos60 são
basicamente o mesmo, o segundo sendo uma adaptação confessa do primeiro. Eles apresentam a tese de que a prestação de contas do Banco Central ao Congresso (no período objeto desta dissertação) deu-se apenas pelo episódio da CPI dos Bancos em 1999, devido a problemas internos à coalizão montada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Para eles, a CPI foi um momento de prestação de contas real da autoridade monetária ao Senado Federal, que se preocupou com a transparência da autarquia. Como resultado, o Senado teria conseguido maior transparência do Banco Central, sobretudo por meio da disponibilização de mais e melhores informações. É interessante notar que essa transparência se daria por meio de uma página na Internet, o que torna as informações públicas (um claro mecanismo de “alarme de incêndio”).
58 Com a Emenda Constitucional n° 32, de 2002, as reedições de Medidas Provisórias passaram a ser
proibidas, o que modificou o papel negociador de tais instrumentos.
59 (Palermo, 2000, p. 15).
Para os autores, a CPI esteve inteiramente subordinada aos movimentos da coalizão que apoiava o presidente Fernando Henrique Cardoso. Devido a um racha entre o PMDB e o PFL, e também ao descontentamento do primeiro por não estar recebendo indicações para cargos, instalou-se no Senado Federal a CPI – a qual teve como objeto inicial de pesquisa, principalmente, a denúncia de venda de dólares a preços abaixo do mercado para os bancos Marka e Fontecindam após a desvalorização cambial e também a possibilidade de vazamento de informações sobre a atuação da autarquia no mercado de câmbio. Além disso, manobrou-se politicamente para circunscrever a CPI ao Senado Federal, e não criar uma CPI mista de senadores e deputados como queria a oposição. Essa opção política objetivou circunscrever esse sensível fato político ao ambiente em que o governo contava com uma maioria mais consistente, o Senado Federal, podendo controlar o processo político mais facilmente.
Apenas muito de passagem o autor discute a relação do Senado com o conteúdo substantivo da política monetária. Para ele não teria havido contestação das ações da autoridade monetária no período porque parlamentares da base de apoio ao governo e burocracia compartilhavam das mesmas preferências e convicções econômicas. Devido a essa compatibilidade, a relação entre ambas instituições cingiu-se a questões ligadas à transparência. De forma hipotética o autor sugere que, se houvesse preferências e convicções econômicas distintas entre as instituições, o foco da discussão poderia passar para o conteúdo substantivo das políticas, em que o principal ponto seria a escolha dos dirigentes do Banco Central.
Uma crítica importante a ser feita ao argumento dos autores é que existiram parlamentares no período que não só não eram da base governista como não compartilhavam das preferências e convicções econômicas da equipe do governo (Senadores Lauro Campos e Eduardo Suplicy, por exemplo). Neste caso, o que explica a posição deles? Se eles foram ativos na questão da política monetária e cambial, isto deveria ter sido levado em conta. Se não foram, certamente isso não se deve à disciplina da coalizão pois, pelo contrário, para os parlamentares de oposição é vantajoso criticar as políticas do governo em busca de diferenciação e apoio popular. De toda forma, o autor não polemiza a questão das preferências dos parlamentares, a toma como
pressuposto para sua análise. Esta dissertação, pelo contrário, busca esclarecer essas preferências dos membros da CAE.
A fim de enfatizar a pouca atenção da literatura sobre a atuação do Congresso Nacional em relação à política monetária e cambial, pode-se citar o trabalho de Faucher
e Armijo61, intitulado “Crises cambiais e Estrutura Decisória: A Política de Recuperação
Econômica na Argentina e no Brasil”. Este trabalho aborda a estrutura política decisória que presidiu as desvalorizações cambiais brasileira de 1999 e argentina de 2000. O Congresso Nacional brasileiro não é visto como um ator crucial para a questão, sendo tratado apenas como um “veto player” de pouca consistência e ação. Quanto ao Senado Federal, ele é apenas citado de passagem no trabalho, e nenhuma referência é feita à CAE.