Quem se Apropria do Vento no Brasil?

Com o objetivo de compreender o papel desempenhado pela propriedade da terra e seus desdobramentos para a geração eólica nos apoiaremos na comparação entre o papel desempenhado pela propriedade da terra e seus desdobramentos na geração hidráulica. Nosso objetivo é mostrar as semelhanças mas, principalmente, destacar suas diferenças, revelando que a geração eólica se apresenta como uma nova forma de extração e apropriação da renda da terra para a geração de energia.

A geração hidráulica é a forma predominante de geração de eletricidade no Brasil e, assim como a geração eólica, tem como fonte uma riqueza natural, um objeto de trabalho preexistente (MARX, 2014), a queda d’água. Essa fonte não está disponível a todos os capitalistas e, por isso, garante para aqueles que nela investem um lucro extra. Trata-se de uma forma de produção de eletricidade que guarda similaridades com a geração eólica, além de ser uma forma de geração de energia cuja organização da produção foi bastante estudada e cuja forma de organização e operação encontram-se regulamentadas na legislação brasileira.

No Brasil a água é considerada um bem da União146, ou seja, propriedade do Estado brasileiro, que lhe reserva o direito de usar ou de decidir quem poderá

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Art. 20. São bens da União: (...) II - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; (...); e Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de

usa-la147 e para quais finalidades. Com o objetivo de regulamentar o uso e a apropriação da água no Brasil foram criados a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos148.

A Política Nacional de Recursos Hídricos seguiu a orientação internacional149 e considerou a água um bem de domínio público dotado de valor econômico150. No Brasil o Estado resguardou para si a propriedade da água, garantindo que ela não seja apropriada privadamente em detrimento do interesse público. Isso explica por que o inciso III do Art. 1º da Política Nacional de Recursos Hídricos determinou que, em situações de escassez, são prioritários o consumo humano e a dessedentação de animais. Ainda assim, o valor econômico da água foi reconhecido, o que lhe garante o status de recurso natural, pois é passível de apropriação com fins a acumulação capitalista. Diversamente, a CF/88 não atribuiu ao ar ou ao vento o status de bem econômico como fez com a água e nem sequer lhes fez menção. De forma indireta identificamos duas possíveis menções ao ar ou ao vento, que podem estar incluídas no entendimento de meio ambiente e espaço aéreo.

energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. § 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas (...) § 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida. (CF/88).

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Art. 21. Compete à União: (...) XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: (...) b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; (...) (CF/88). Art. 12. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos: (...)IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos; (...)§ 2º A outorga e a utilização de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica estará subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado na forma do disposto no inciso VIII do art. 35 desta Lei, obedecida a disciplina da legislação setorial específica. (...) (Lei nº 9.433, de 8/01/1997).

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Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997 (disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9433.htm).

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Visão adotada na Conferência Internacional Sobre as Águas, organizada pela ONU e posteriormente documentada na Declaração Universal dos Direitos da Água, em março de 1992.

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Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos:

I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; (...). (CF/88).

Ao tratar do meio ambiente151 a CF/88 destaca a importância de sua proteção e do combate a poluição. Essa abordagem trata o ar como uma preocupação que remete a temática da saúde pública152 e da qualidade de vida, mas não declara o ar ou o vento como um bem público, de domínio do Estado, ou como uma riqueza natural, passível de apropriação econômica privada. Isso ocorre porque o ar, diferentemente da água, não pode ser aprisionado, o que em princípio parece definir a possibilidade, ou não, de apropriação capitalista. Contudo, a geração eólica é um exemplo de que, para o capital, a impossibilidade de aprisionamento não parece ser um fator limitante para a sua apropriação com vias a acumulação.

No artigo 48 da Constituição Federal de 1988153, estão discriminadas as matérias que competem ao Congresso Nacional legislar, entre as quais destacamos o espaço aéreo. A discussão sobre espaço aéreo não é aprofundada pela CF/88, pois se trata de matéria que integra as normas de Direito Internacional154, pois versa sobre a soberania dos Estados Nacionais. De acordo com a Convenção de Chicago155, que trata da organização da aviação civil internacional, e que foi assinada e ratificada pelo Brasil, o espaço aéreo de um Estado-Nação é definido em altura por toda a extensão da atmosfera e em extensão pelos limites territoriais terrestres desse Estado. Ainda de acordo com a convenção, cada Estado exerce soberania exclusiva e absoluta sobre o seu espaço aéreo. Nesse sentido, o ar é entendido como extensão territorial do Estado brasileiro. E, a princípio, somos levados a crer que o ar e o vento, por integrarem, do ponto de vista físico, a definição jurídica de espaço aéreo, seriam de propriedade do Estado brasileiro. De fato, o são, mas apenas do ponto de vista da jurisdição do Estado brasileiro e para fins da aviação, o que não quer dizer que o sejam do ponto de vista de sua exploração econômica a partir do solo..

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Em seu artigo 23 a CF/88 institui as competências comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, entre elas está proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, incluindo aí a poluição do ar.

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Sobre os padrões da qualidade do ar segue vigente no Brasil a Resolução do CONAMA n. 3, de 28 de junho de 1990.

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Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...) V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União; (...) (CF/88).

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Inclui tratados e acordos internacionais.

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Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1930-1949/D21713.htm. Acesso em: 29/11/2018.

O Código Civil brasileiro156 afirma expressamente que a propriedade da terra inclui o espaço aéreo, sendo por isso exercida inclusive em altura. Não havendo disposição em contrário que classifique o potencial eólico como propriedade da União, como é o caso do potencial hidráulico157, e sendo a propriedade privada exercida em altura, a legislação brasileira acaba por atribuir a titularidade e o direito de exploração do potencial eólico brasileiro ao proprietário do terreno158. Contudo, não existe na legislação brasileira norma que determine um limite em altura para que a propriedade privada seja exercida, de modo que os limites entre a propriedade privada e o espaço aéreo parece se caracterizar por uma zona cinzenta na legislação brasileira.

Buscando averiguar a questão entramos em contato com o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) brasileiro, através do Serviço de Atendimento ao Cidadão159. Em resposta nos foi informado que não há uma norma específica que delimite o espaço aéreo em termos de altura, ou seja, não há nada que indique em qual altura exatamente terminaria a útil extensão da propriedade e em qual altura se iniciaria o espaço aéreo. O órgão apenas ressalta que o assunto é debatido na doutrina jurídica (em especial, por autores de direito civil, ao cuidarem dos direitos reais).

Assim, a menos que o parque eólico seja construído em área de propriedade estatal, os ganhos advindos da produção de eletricidade serão apropriados privadamente e em tese pelo proprietário do terreno. Isso ocorre, pois, diante do atual estágio tecnológico, o capitalista que investe na produção de energia elétrica de fonte eólica deve fazê-lo fixando as torres no terreno. Embora, ao gerar energia eólica o capitalista que exerce a atividade produtiva não esteja se

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Art. 1.229. A propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu exercício, não podendo o proprietário opor-se a atividades que sejam realizadas, por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que não tenha ele interesse legítimo em impedi-las. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm. Acesso em: 06/02/2017.

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De acordo com o artigo 176, da Constituição Federal de 1988: As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário

a propriedade do produto da lavra (g.n.). Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Aceso em: 06/02/2017.

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Ressalte-se que o legislador (a assembleia constituinte), quando da elaboração da norma constitucional brasileira, muito provavelmente não vislumbrava a possibilidade da exploração do vento para a geração de energia eólica, dado o estágio tecnológico da época.

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Consulta realizada em 28/03/2019 através da plataforma

apropriando das características físicas do solo, como na atividade agrícola; ou de seus atributos, como na exploração mineral ou na geração hidráulica, mas do ar em movimento, a ele caberá o pagamento da renda da terra, já que o seu direito de propriedade se dá também em altura.

Note-se que para a climatologia a atmosfera é o domínio da circulação atmosférica onde diferenças de pressão e temperatura resultam na movimentação das massas de ar que interferem diretamente na existência de diferentes climas e na formação do tempo (AYOADE, 1996)160. Assim, para as ciências atmosféricas os ventos são fenômenos meteorológicos que resultam da movimentação do ar na atmosfera, é parte integrante da dinâmica natural do planeta. Para as ciências biológicas, entre outras coisas, o vento exerce a função de agente polinizador, sendo responsável pela dispersão de espécies. Para a vida humana o ar é um bem essencial, sem o qual a espécie humana e outras tantas não subsistiriam. Ou seja, o ar em movimento, o vento, em princípio é um bem comum.

No entanto, ao assumir a forma de potencial eólico para a produção de eletricidade, o vento passa a ser entendido como um recurso natural, um objeto de trabalho preexistente ou, ainda, uma dádiva da natureza (MARX, 2013) disponível para a apropriação capitalista. E, nos termos da legislação brasileira, o vento tem a sua apropriação definida pela propriedade privada, beneficiando um pequeno grupo de proprietários ou empresas, sejam eles proprietários ou arrendatários. É nesses termos que entendemos o processo de apropriação do vento na forma de potencial eólico para a geração de eletricidade no Brasil, como um processo de acumulação por despossessão (HARVEY, 2010).

O conceito de acumulação por despossessão161 cunhado por Harvey (2010) guarda estreita relação com o processo histórico e datado de acumulação primitiva descrito por Marx (2013). A acumulação primitiva se caracteriza como a apropriação e o cercamento de terras de uso comum por um grupo restrito de pessoas. Esse processo se iniciou na Inglaterra e posteriormente atingiu outras regiões da Europa. A acumulação primitiva foi responsável por dar origem, ao mesmo tempo, à propriedade privada capitalista através dos cercamentos e apropriação de terras de uso coletivo por um pequeno grupo de proprietários; e ao

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Apresentamos aqui apenas uma definição geral da atmosfera e do processo de formação e circulação dos ventos, pois nosso estudo não tem a pretensão de aprofundar o estudo de tais fenômenos.

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proletariado, ao liberar a mão de obra que trabalhava livremente para garantir a sua subsistência em terras de uso coletivo para o trabalho na forma assalariada. De acordo com Marx (2013) esse processo foi a fonte primeira de acumulação capitalista.

O fenômeno descrito por Marx é datado, originário, prévio, característico da história do modo de produção capitalista. Harvey, percebendo que os processos reunidos sobre a denominação de “acumulação primitiva” ou “originária” tem em verdade caráter de estratégias permanentes no capitalismo, já que a história do capitalismo é a história de sucessivas ondas de expropriação, esbulho e roubo da classe trabalhadora, cunhou o conceito de acumulação por despossessão. O novo conceito foi criado com o objetivo de descrever os novos processos de acumulação desenvolvidos pelo capitalismo, cujas estratégias guardam similaridades com o processo de acumulação primitiva (BRANDÃO, 2010). De acordo com Harvey (2010) o processo de acumulação por despossessão, se diferencia do processo de acumulação primitiva na medida em que não se resume a um único processo datado, mas se traduz em uma enorme gama de mecanismos inteiramente novos de acumulação, que liberam ativos, inclusive força de trabalho, a um custo muito baixo, para que o capital sobreacumulado possa apossar-se desses ativos e dar-lhes um uso lucrativo. O objetivo principal destas novas estratégias seria a expropriação de espaços já existentes a fim de encontrar novas oportunidades lucrativas para os excedentes de capital. Entre esses novos mecanismos de acumulação estariam os direitos de propriedade intelectual que permitem o patenteamento e o licenciamento de material genético; a transformação em mercadoria de formas culturais, históricas e da criatividade intelectual; a corporativização e privatização de bens públicos e de bens comuns como a água e, incluímos aqui, o vento; e a mercantilização por atacado da natureza em todas as suas formas.

Virgínia Fontes (2012), ao tratar da acumulação primitiva, concorda com Harvey (2010) quanto ao uso de estratégias permanentes de esbulho e roubo da classe trabalhadora pelo do capital. De acordo com a autora, o predomínio do capital no plano mundial tende a exigir e impulsionar constantes expropriações, além de nutrir-se, como as aves de rapina, da concentração de recursos que a desgraça alheia favorece (FONTES, 2012, p. 44). Ainda de acordo com a autora:

“A suposição de que a “acumulação primitiva” tenha sido algo de “prévio”, “anterior” ao pleno capitalismo leva ainda à suposição de que, no seu amadurecimento, desapareceriam as expropriações “bárbaras” de sua origem, sob uma azeitadíssima expansão da exploração salarial, configurando uma sociedade massivamente juridicizada sob a forma do contrato salarial e “civilizada” (...). Se Marx criticava a origem idílica do capital, aqui se trata de uma figuração idílica da historicidade regida pelo capital. Ora, a condição social para a extração do mais- valor não pode se limitar a um momento prévio ou anterior ao pleno domínio do capital, embora seja correto dizer que a plena expansão do mercado pressuponha populações extensamente expropriadas (...). As expropriações constituem um processo permanente, condição da constituição e expansão da base social capitalista e que, longe de se estabilizar, aprofunda-se e generaliza-se com a expansão capitalista” (FONTES, 2012, p. 45).

Também na interpretação de Almeida Filho e Paulani (2011) a acumulação por espoliação ou despossessão poderia ser resumida a uma persistente e recorrente prática predatória de acumulação primitiva, mas que tem caráter permanente. Esse processo envolveria a eliminação de direitos e estabeleceria o controle capitalista de formas coletivas de propriedade, como a natureza, a água, e aqui incluímos novamente, o vento, ampliando assim a acumulação (FONTES, 2017). Nesse sentido, o processo de acumulação por despossessão, conforme proposto por Harvey, ofereceria oportunidades de investimento para o excesso de capital acumulado, sendo por isso um meio crucial pelo qual o capital realizaria a acumulação sob o neoliberalismo (PERREAULT, 2012).

Muito embora o vento sempre tenha existido, seu processo de acumulação por despossessão na geração eólica somente se realiza no período atual pois o desenvolvimento técnico que permitiu que a produção em larga escala de energia elétrica de fonte eólica para uso comercial ocorresse somente se concretizou a partir da década de 1980. O uso da energia eólica no mundo se intensificou sob o discurso de base ambientalista, que propõe a redução das emissões dos gases causadores do efeito estufa, em especial do dióxido de carbono (CO2), através da ampliação do uso de fontes renováveis de energia, entre elas a

eólica. No Brasil o processo de apropriação dos ventos para geração de energia eólica ganhou fôlego após a crise econômico-financeira de 2008, quando o país passou a figurar como uma nova fronteira para a ampliação dos mercados da indústria eólica mundial. É nesse contexto que entendemos o vento como um bem

comum que se encontrava fora da esfera de apropriação capitalista em sua forma mercantil mas que, ao passar a condição de potencial eólico, passou a ser visto como um recurso passível de apropriação pelo capital. O capitalismo em sua fase neoliberal inaugura, assim, uma nova frente de expansão a partir da apropriação de um bem comum, o vento, que anteriormente, dadas as limitações técnicas, não se revelava possível.

No Brasil a organização da atividade de produção de eletricidade a partir da fonte eólica vem se dando a partir da apropriação privada do vento. Se na geração hidráulica a forma predominante de organização da atividade assenta suas bases na desapropriação de terras pelo Estado brasileiro, não havendo por isso pagamentos a título de arrendamento da propriedade, na geração eólica não há interferência direta do Estado brasileiro na garantia de acesso e controle dos territórios com elevado potencial eólico. A apropriação do vento vem se dando por meio da compra de terrenos pelas empresas de geração eólica ou através de contratos de arrendamento firmados pelas empresas com seus proprietários.

Não há que se falar em pagamento a título de arrendamento de propriedades na geração hidráulica. Os capitalistas que nela investem estão obrigados ao pagamento de valores a título de compensações financeiras ou royalties (caso específico da Hidrelétrica de Itaipu)162 aos estados, municípios e ao DF163, a depender da localização geográfica do empreendimento. Tais contribuições tem caráter compensatório pelos impactos territoriais negativos advindos dessa atividade econômica. O principal impacto territorial negativo associado às hidrelétricas é o alagamento da área destinada à construção do reservatório, que impõe restrições de uso a propriedade, pois inutiliza completamente a área para a execução de atividades econômicas que dependem diretamente do solo ou de sua superfície para se realizarem. Na geração eólica não há desapropriação de terras pelo Estado e nem o pagamento de royalties ou compensações financeiras.

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Art. 1º O aproveitamento de recursos hídricos, para fins de geração de energia elétrica e dos recursos minerais, por quaisquer dos regimes previstos em lei, ensejará compensação financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, a ser calculada, distribuída e aplicada na forma estabelecida nesta Lei. (Lei n. 7.990 de 28 de dezembro de 1989. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7990.htm. Acesso em: 23/10/2017).

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No caso das compensações financeiras (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Hídricos (CFURH)) e do pagamento de Royalties à Hidrelétrica de Itaipu o recolhimento é feito junto à União, que posteriormente transfere aos estados, municípios e ao DF (FARIAS, 2010).

Embora não ocorra na geração eólica a inviabilização por completo do uso das propriedades para outras atividades econômicas, como criação de animais ou agricultura, restrições de uso são impostas aos seus proprietários. As restrições de uso podem ser resumidas a proibição de realização de toda e qualquer atividade que possa comprometer a geração de energia eólica, como a implantação ou manutenção, de quaisquer instalações ou equipamentos que interfiram na implantação ou operação dos parques eólicos e de suas instalações complementares. Em trabalho de campo164 pudemos perceber que, embora existam casos em que os proprietários sigam utilizando sua propriedade com a criação de