Segundo Weber (2009 ) a ação social [...] orienta-se pelo comportamentos dos outros, seja este passado, presente ou esperado como futuro [...]‖. Para o autor (op. cit. p. 15), a ação social, como toda a ação, pode ser determinada: 1) de modo racional referente a fins: por expectativas quanto ao comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas, utilizando essas expectativas como ―condições‖ ou ―meios‖ para alcançar fins próprios, ponderados e perseguidos racionalmente, como sucesso; 2) de modo racional referente a valores: pela crença consciente no valor – ético, estético, religioso ou qualquer que seja sua interpretação – absoluto e inerente à determinado comportamento como tal, independentemente do resultado; 3) de modo afetivo, especialmente emocional: por afetos ou estados emocionais atuais; 4) de modo tradicional: por costume arraigado.
Weber (2009, p. 16 ) ainda afirma que
só muito raramente a ação, e particularmente a ação social, orienta-se exclusivamente de uma ou de outra dessas maneiras. E, naturalmente, esses modos de orientação de modo algum representam uma classificação completa de todos os tipos de orientação possíveis, senão tipos conceitualmente puros, criados para fins sociológicos, doa quais a ação real se aproxima mais ou menos ou dos quais – ainda mais frequentemente – essa se compõe.
Weber (2009 ) então estabelece a diferenciação entre racionalidade referente a valores e racionalidade referente a fins. Assim, para o autor (op. cit. p. 16) ―do ponto de vista da racionalidade referente a fins, entretanto a racionalidade referente a valores terá sempre caráter irracional‖.
Bartels (2009) afirma que a evolução da racionalização e da democratização promoveu organizações burocráticas cada vez mais poderosas que têm o potencial para melhorar, assim como aprisionar a liberdade individual. Segundo o autor, nesse dilema, burocratas operam no cruzamento da tomada de decisões substantivas sobre as conseqüências das ações governamentais para a sociedade (a racionalidade substantiva) e aderência metódica para um quadro de regras legais e controle político (a racionalidade formal). Para Bartels (2009), o tipo ideal de burocracia serve então para entender como os indivíduos lidam com o dilema obediência versus autonomia nas organizações burocráticas.
Bartels (2009), ao analisar como Weber desenvolveu o tipo ideal de burocracia no contexto da dominação, apresenta que o conceito de "modo de vida" é central para Weber desenvolver instrumentos analíticos para compreender o comportamento social na sociedade moderna. O autor explica que uma organização consiste em conjuntos de regras, normas e
estruturas que legitimam determinados tipos de comportamento, sendo elas "portadoras" de formas qualitativamente diferentes de vida, ou de racionalidades.
De acordo com Dupas (2003,p.11) “o exercício da democracia é a luta permanente
dos sujeitos contra a lógica dominante dos sistemas‖. Segundo Dupas (2005) há um profundo
enfraquecimento da ideia do ―eu‖ do indivíduo, já que na atual realidade seu lugar social passa a ser definido por sua performance. Para o autor, isso acontece justamente no momento em que a sociedade oferece cada vez menos oportunidades aos cidadãos.
Margoto, Behr e Paula (2010) afirmam que a modernidade vem sendo definida como o triunfo da racionalidade e do empirismo - características do espírito Iluminista - pela desconfiança para com o indivíduo, preferindo-se as leis impessoais, e pela dicotomia entre sujeito e objeto. Na perspectiva das autoras, o sujeito estaria totalmente à mercê de racionalidades situadas fora dele e que exigem sua submissão incondicional.
Andrews (2007) resgata Jantsch (1975) para apontar que diferentes contextos exigem diferentes racionalidades. Quando a tarefa é simplesmente para racionalizar o uso de recursos escassos, na ausência de incerteza ou de conflito, uma resposta instrumental é adequada. A racionalidade instrumental otimiza a alocação de recursos de acordo com um critério de eficiência. Quando a tarefa é a de racionalizar um conjunto de princípios que norteiam a gestão da incerteza e complexidade, uma resposta estratégica é adequada. (ANDREWS, 2007)
Já Mele e Rawling (2008) apontam que o domínio da
racionalidade é habitualmente dividida em teórica e prática. Considerando que a racionalidade teórica ou epistêmica está preocupado com o que é racional acreditar, e às vezes com graus de crença racional,a racionalidade prática está preocupado com o que é racional para fazer, ou a intenção ou vontade de fazer..( MELE E RAWLING, 2008)
Audi (2008) afirma que o conceito de racionalidade se
aplica para muitos tipos diferentes das coisas. Há, por exemplo, sociedades racionais, os planos racionais, opiniões racional, as reações racionais, e as emoções racionais. Uma maneira natural e promissora para começar a entender a racionalidade é para vê-lo em relação às suas fontes. Percepção, Memória, Consciência, a "razão"pode designar coisas completamente diferentes. Um deles é a reflexão, outra razão, outro entendimento, e ainda a intuição de outra. O ponto é apenas que a racionalidade prática é um estatuto que pode ser legitimamente atribuído às ações com base na razão teórica. (AUDI, 2008)
Gabriel (2008) indica que a racionalidade é, em primeira instância, o poder da razão para guiar nossas ações. A racionalidade é, portanto, uma propriedade única do ser
humano para tomar decisões e agir com base na avaliação cuidadosa das informações e avaliação dos diferentes cursos de ação. As teorias econômicas fazem uso da racionalidade como pressuposto central a respeito da motivação para as ações das pessoas, utilizando um modelo referido às vezes como homem racional e econômica. Racionalização Este termo é usado para significar três coisas diferentes: (1) Aumentar a eficiência de uma organização, eliminando elementos supostamente redundante ou sem fins lucrativos (incluindo os serviços, operações e pessoas), (2) a fornecimento dos motivos crível ou plausível para alguém ações que ocultam os verdadeiros motivos, o que inclui a descoberta de desculpas convenientes, e (3) a tendência das organizações e das
sociedades a abandonar sua tradicional, emocional, sobrenatural,
religioso, qualidades estéticas e morais em favor da crescente preocupação com o modo econômico e com a eficiência. (GABRIEL, 2008)
Segundo Townley (2008) a razão é fundamental para a
coordenação e organização social, que requer a determinação de razões. Segundo a autora, para entender o que está sendo dito ou feito, tem que haver alguma compreensão das razões subjacentes a uma ação ou declaração. Segundo Townley (2008) as razões instrumental e substantiva são duas formas da ação social.
Se partirmos das idéias de Weber (2004, p.66) na qual ―podemos – e esta simples proposição muitas vezes esquecida poderia ser posta no início de qualquer estudo que procure abordar o racionalismo – racionalizar a vida a partir de pontos de vista fundamentalmente diferentes e em direções muito diferentes‖; caberia, nesse momento, uma discussão a respeito dos tipos de racionalidade, em especial, a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva. A razão instrumental é aquela baseada no cálculo utilitário de conseqüências, na relação exclusiva entre meios e fins, imposta por uma lógica funcionalista de mercado. Já a racionalidade substantiva resgata a razão como categoria ética, cujo lugar adequado é a psique humana, devendo ser considerada como o ponto de referência para a ordenação da vida social e para a conceituação da ciência social em geral (GUERREIRO RAMOS, 1989). É a racionalidade substantiva que permite, segundo Guerreiro Ramos (1983a), aos indivíduos alienados, que encontram excluídos, privados de meios de decisão a possibilidade determinar
o curso dos acontecimentos conforme desejam‖.
Para discutir a temática da razão, Ramos (1981, p.3) começa por resgatar o sentido antigo de razão como ―a força na psique humana que habilita o indivíduo a distinguir entre o bem e o mal, entre o conhecimento falso e o verdadeiro e, assim, a ordenar sua vida pessoal e
claramente e sistematizada, perdendo assim seu sentido normativo. Posteriormente Ramos (1981) resgata uma séria de autores que trabalharam a temática da razão, destacando que todos reconhecem que a racionalidade é conceito determinativo em questões relacionadas ao desenho social. Para o autor, os autores se diferenciariam em função de sua posição em relação à crítica da razão moderna: a resignação de Max Weber, o relacionismo de Mannheim, a indignação moral de Horkheimer, a crítica integrativa de Habermas e a restauração de Voegelin. Para Ramos (1981, p.23) ―a razão é o conceito básico de qualquer ciência da sociedade e das organizações. Ela prescreve como os seres humanos deveriam ordenar sua vida pessoal e social‖.
Segundo Azevedo e Albernaz (2006), Guerreiro Ramos perceberia, e viria a adotar, a dicotomia da razão proposta por Weber (1994) e recuperada por Mannheim (1953) e Voegelin (1963). Assim, para os autores, as diferenças estabelecidas por Weber entre racionalidade formal e racionalidade substantiva, ação racional referente a fins e ação racional referente a valores e entre ética da responsabilidade e ética dos valores tiveram uma importância fundamental na construção do arcabouço categórico do autor
Ventriss e Gaylord (2005) afirmam que a vida pública Alberto Guerreiro Ramos e trabalhos acadêmicos representam desafios para repensar e reconceitualizar campo da administração pública. Segundo os autores, apesar de Guerreiro Ramos admitir que a racionalidade substantiva é difícil ser entendida via uma simples definição, seu uso do termo implica na adoção de uma perspectiva não utilitarista que transcende a eficiência e o cálculo de meios e fins.
Para Santos (1997) essa racionalidade sistêmica não se dá de forma total, pois há zonas em que ela é menor ou inexistente. Segundo o autor, ―essa racionalidade supõe contra- racionalidades. [...] de um ponto de vista geográfico, nas áreas menos modernas e, do ponto
de vista social, nas minorias‖. Segundo Santos (1997, p.83) a
naturalidade do objeto técnico [...] crava no organismo urbano, áreas ―luminosas‖, constituídas ao sabor da modernidade e que se justapõe, superpõe e contrapõe ao resto da cidade onde vivem os pobres, nas zonas urbanas ―opacas‖ [...] espaços inorgânicos, abertos e não espaços racionalizados e racionalizadores.
Também para ele,
o espaço é hoje um sistema de objetos cada vez mais artificiais, povoados por sistemas de ações igualmente atribuídos de artificialidade‖. Assim, o autor afirma que as ações são ações racionais, ―movidas por uma racionalidade conforme aos fins ou aos meios, obedientes à razão do instrumento, à razão formalizada, ação deliberada por outro, informada por outros. É uma ação insuflada, e por isso mesmo recusando debate; e ao mesmo tempo uma ação não explicada a todos e apenas ensinada aos agentes. É uma ação pragmática na qual a inteligência prática substitui a meditação, espantando toda forma de espontaneidade (op. cit., p.91).
Santos (1997) afirma que ao contrário do passado, os objetos não obedecem mais ao homem, já que obedecem uma lógica que é estranha a ele, uma nova fonte de alienação, na qual sua funcionalidade é extrema. Para o autor essa intencionalidade tem caráter mercantil e é frequentemente simbólica. Entender esse processo é crucial para a interpretação da realidade e para o esforço de mudá-la (SANTOS, 1997).
As ações racionais, segundo Santos (2009, p. 223) “são movidas por uma racionalidade obediente à razão do instrumento”, sendo então o ―primado da ação racional,
enquanto ação instrumental, sob a ação simbólica [...] nutrida na razão do instrumento, uma razão técnica, conforme aos meios” (op. cit. p. 225). As contra-racionalidades, segundo
Santos (2009) estão localizadas, a partir de uma perspectiva social, entre pobres, migrantes, excluídos, minorias; a partir de uma perspectiva econômica, nas atividades marginais,
tradicionais ou marginalizadas; e, do ponto de vista geográfico, nas áreas ―opacas‖, que
seriam irracionais para uso hegemônico. Para o autor, essas formas consideradas por muitos como irracionalidades ou, vistas de forma dialética como contra-racionalidades, são outras formas de racionalidade, que divergem e convergem ao mesmo tempo.
Novas perspectivas de gestão pressupõe a apropriação nas análises e práticas de gestão de uma racionalidade substantiva. Segundo Ramos (1989), a teoria da organização, tal como tem prevalecido, é ingênua, tendo em vista que se baseia na racionalidade instrumental inerente às ciências sociais dominantes no Ocidente. Esse sucesso exerce um impacto desfigurado sobre a vida humana associada. Assim, como afirma Furtado (1984), a
possibilidade de escapar da armadilha da ―racionalidade econômica‖ que opera no sentido de
favorecer aqueles que controlam o poder é simples, basta que sejam codificadas as bases sociais de sustentação desse poder, assegurando a participação efetiva no processo político, dos seguimentos sociais vitimados pela referida racionalidade econômica. Essa realidade precisaria nesse sentido ser transformada, no sentido de que as organizações passassem a permitir a criação de condições para o desenvolvimento de indivíduos autônomos e agentes de transformação de sua própria realidade. Isso permitiria que a dimensão cultural fosse melhor compreendida como elemento central para o desenvolvimento.
Assim, cabe finalmente destacar que as implicações da consolidação não questionada da racionalidade instrumental como elemento orientador da atuação organizacional ligada à promoção do desenvolvimento por meio da cultura no contexto brasileiro podem significar a ampliação de um ferramental de homogeneização, dominação e alienação da sociedade. Entretanto, também podem por meio das análises críticas sobre sua relação com o contexto brasileiro possibilitar a retomada da consciência, da resistência, da ampliação de
movimentos de contracultura e da busca por resignificar nas organizações a relação entre cultura e desenvolvimento no Brasil. O que se tem em vista é o que Santos (2000) aponta como uma mudança radical das condições atuais, de modo que todas as ações sejam centralizadas no homem e não no dinheiro.
Nesse sentido, Paula (2005, p. 23) defende que
a vertente gerencial não foi bem-sucedida na abordagem da dimensão sociopolítica, pois ao focalizar a nova administração pública como modelo de gestão, deixou a desejar no que se refere à democratização do Estado brasileiro. Questões que envolvem as relações entre o Estado e a sociedade não foram suficientemente tratadas, permanecendo as características centralizadoras e autoritárias que marcaram a história político-administrativa do país;‖
Para Paula (2005, p 95) ―a organização pós-moderna é uma nova expressão da
burocracia, pois se trata de uma adaptação do antigo modelo organizacional ao novo contexto
histórico.‖ Segundo a autora (op. cit. p. 98):
temos um Estado despolitizado e um déficit democrático, pois apesar do discurso de democratização, as decisões estratégicas continuam a ser tomadas pelos administradores das organizações públicas e privadas. Assim, o poder dos representantes políticos e dos cidadãos é solapado e, em decorrência, a resistência da sociedade organizada se enfraquece e seu envolvimento no projeto de reconstrução social fica comprometido.
Paula (2005, p 98) alerta que:
Por outro lado, vale ressaltar que o gerencialismo, que permeia o Estado gerencial, não tem como objetivo responder às necessidades, aos desejos e anseios da maioria dos cidadãos, mas possibilitar que os interesses das pessoas pertencentes às organizações, e intermediados pelas transações dos gerentes, sejam atendidos. [...] Em síntese, o Estado gerencial enfatiza a boa administração, mas não se direciona para a superação de contradições e conflitos sociais, resultando em um Estado distanciado dos problemas políticos que é reforçado pela nova administração pública, pois esta não se volta para a evolução dos sistemas administrativos e deixa de enfrentar adequadamente a complexidade e os desafios da dinâmica política.
Assim, para Paula (2005, p 173) ―a nova administração pública não conseguiu
transcender a dicotomia entre a política e a administração, pois sua estrutura e características dificultam a infiltração das demandas populares e uma efetiva participação
social”. Ao discutir os desafios contemporâneos para a reforma da administração pública
brasileira, Abrúcio (2010, p. 538) aponta que ―a descentralização num país tão desigual como
o Brasil depende da articulação entre os entes federativos‖. Para o autor, algumas das principais dificuldades de potencializar o processo de descentralização: (a) multiplicação exagerada dos municípios; (b) poucos incentivos à cooperação intergovernamental; (c) o fato de que a questão metropolitana foi ignorada pela Constituição; e, (d) a sobrevivência do patrimonialismo local.
Bryner (2010, p.315) afirma que “a administração é política: escolhas políticas são
endêmicas à administração e é preciso compreender que as burocracias públicas estão
aninhadas no interior de uma rede de atores políticos”.Segundo Nabatchi (2020) as tendências para o futuro (2020) é que as teorias na área pública, além de ajudar a
resolver os problemas sociais modernos, desenvolvendo a teoria e a
compreensão do público também ajudarão a revigorar noções e percepções de cidadania, a de forma a permitir que o campo pense a política em termos de racionalidade substantiva, civitas, cidadania e comunidade.
Para Kelman (2007) Embora as concepções de desenho de
políticas têm concepções bem desenvolvidos instrumentos utilizados para
resolver problemas públicos, eles têm concepções muito menos desenvolvido dos próprios problemas.
A análise de Paula (2005, p. 81) mostra que está surgindo uma burocracia flexível e
que ―a nova administração pública tem caráter centralizados e que os dilemas da dinâmica
política continuam intocados, pois o gerencialismo não se volta para questões que envolvem a
complexidade da gestão‖. Para a autora, a nova administração pública estaria em crise, por
não estar orientada para a elaboração de idéias e práticas administrativas específicas para o setor público, para a inter-relação entre administração e política e para a democratização do Estado.
Misoczky (2004, p. 2-3) apresenta alguns dos principais significados adotados na área pública:
Administração Pública (AP) indica a prática da gestão em organizações públicas e, ao mesmo tempo, um campo de estudos que inclui como objetos a administração de organizações públicas e a análise da formação de políticas públicas, incluindo aqui práticas sociais e relações políticas entre coletivos e organizações. Gestão Pública (GP) indica a prática da gestão no setor público, incluindo relações com outros setores, como no mix público privado e nas parcerias com organizações não governamentais, sob a marca da governança. Governança é um construto intelectual que expressa mudanças na unidade de análise – de programas e agências para ferramentas de ação, no foco – de hierarquias para redes, da relação público versus privado para a relação público mais privado, de comando e controle para negociação e persuasão (Salamon, 2002). Trata-se, nos países europeus, de uma evolução dentro do marco do gerencialismo; de um esforço retórico, no bojo da terceira via, de afastamento de marcas politicamente desgastadas - como é o caso da NAP. É uma tentativa de transcender tanto a hierarquia como os mercados com novos instrumentos de produção de serviços e com o fortalecimento dos mecanismos regulatórios, através dos quais o Estado pode exercer controle, ainda que a alguma distância (Newman, 2003). Nova administração pública (NAP) é uma expressão síntese para o movimento gerencialista que se desenvolve a partir dos anos 80, tendo sido cunhada por Hood, em 1991, para designar aspectos comuns a processos de reforma administrativa. Gerencialismo indica o mesmo que NAP, tendo sido uma expressão freqüente no processo de reforma do aparelho de Estado brasileiro, onde a NAP foi rebatizada como administração pública gerencial (Bresser Pereira, 2001).
De acordo com Dupas (2003, p.75) ― o recuo das políticas públicas e a admissão de esgotamento dos Estados nacionais em sua missão de mediar, pelo exercício da política, as crescentes tensões sociais fruto dos efeitos negativos do capitalismo global, levaram as grandes corporações – por sua vez - a descobrirem um novo espaço e está rendendo altos dividendos de imagem pública e social: o desejo dos governos de empurrar para o âmbito privado as responsabilidades e os destinos da desigualdade‖.Segundo Dupas (2005) ocorreu uma modificação no sentido das relações entre o setor público e o privado, já que a esfera pública teria se privatizado, enquanto os interesses privados estariam sendo publicizados.
Kliksberg (2001) resgata algumas orientações do PNUD em torno de reformas para
alcançar um ―Estado social inteligente‖: (a) o serviço público para todos como meta central;
(b) a criação de uma institucionalidade social forte e eficiente; (c) a montagem de um sistema de informações para o desenho e monitoramento das políticas sociais; (d) a gestão interorganizacional dos programas sociais; (e) a descentralização das funções, responsabilidades e recursos para estados e municípios na política social; (f) a participação comunitária para renovar a institucionalidade social; (g) a construção de redes inter-sociais, com organizações da sociedade civil; (h) a transparência e a busca pelo fim da corrupção; e, (i) o enfoque na gerencia social, onde participação, descentralização e redes são centrais;
Jun (2006), por sua vez, afirma que a corrente principal administração pública, que enfatiza excessivamente o papel da gestão, é incapaz de desenvolver formas democráticas para resolver o conflito ou gerar soluções socialmente fundamentada. Para o autor, quando examinamos a orientação conceitual da administração pública, hoje, vemos que a abordagem dominante para o seu estudo, manifestado no currículo de ensino,nos métodos de pesquisa utilizados para coletar informações, em operações administrativas, e nos esforços de reforma, é tanto intelectual e pragmática .
Um dos modelos de mudança propostos é o de Paula (2005), de administração pública societal. A autora compara o modelo com o gerencial, conforme os quadros a seguir:
Quadro 9: Variáveis observadas na comparação dos modelos Gerencial e Societal
Variável Administração pública gerencial Administração pública societal
Origem Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos inglês e estadunidense.
Movimentos sociais brasileiros, que tiveram início nos anos 1960 e desdobramento nas três décadas seguintes.
Projeto Político Enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas
Enfatiza a participação social e procura estruturar um projeto político que repense
recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.
o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado o