Redes: matéria-prima da governança pública

Marques (2003) salienta a importância da análise das redes para os estudos das relações entre o Estado e o setor privado e da permeabilidade do Estado. Para o autor, “as redes influenciam o desenrolar das políticas públicas e estruturam as relações (e a interpenetração) entre os campos público e privado” (p. 190). As redes, tanto quanto as instituições, influenciam os resultados dos processos políticos, assim como alteram estratégias e preferências de atores e grupos. Todavia, a existência de redes não garante a boa governança, embora todos os regimes de boa governança parecem ser baseados em rede (EUROPEAN UNION).

Esse novo arranjo interorganizacional tem sido considerado fundamental para os processos de formulação e execução de políticas públicas. Se antes eram as estruturas organizacionais e unitárias as responsáveis pela definição e implementação das políticas, hoje

adquirem relevância as estruturas policêntricas 55 e reticulares que põem ênfase nos “acordos

que se estabelecem entre múltiplos atores envolvidos nos processos de desenho, implementação, controle e avaliação das políticas, englobando órgãos estatais descentralizados, organizações da sociedade civil e mesmo instituições de mercado” (FLEURY e DUVERNEY, 2007, p. 07). Para os autores, a existência de redes é um fenômeno recente e cada vez mais presente; ela envolve diferentes atores que se vinculam entre si “por meio do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de uma dinâmica gerencial compatível e adequada” (p. 09).

As redes têm sido consideradas relevantes para os processos de governança e particularmente para os processos de administração de políticas e projetos que envolvem problemas complexos e recursos escassos, múltiplos atores, interação de agentes públicos e privados e crescente demanda por participação da sociedade. Todavia, salientam os autores, os desafios são inúmeros, tanto nos processos de decisão como nos de planejamento e avaliação das políticas sociais. Referem-se dentre outros aos processos de “negociação, geração de consensos, estabelecimento de regras de atuação, distribuição de recursos e interação, construção de mecanismos decisórios coletivos, estabelecimento de prioridades e acompanhamento” (p. 10).

55 _{A formação de estruturas policêntricas, para Fleury e Duverney (2007), advém de “um contexto de}

ruptura com a concepção tradicional do Estado como núcleo praticamente excludente de representação, planejamento e condução da ação pública” (p. 10).

Deve-se considerar, ainda, que nos processos de governança, os atores coletivos, ao mesmo tempo em que se inserem nas estruturas políticas de governo, buscam preservar sua autonomia. Esse tem sido um dos desafios enfrentados pelos atores coletivos e implica “na instituição de espaços coletivos de negociação, para além de mero jogo de interesses, de modo que possam os atores negociar uma interpretação da realidade e uma conduta apropriada para a resolução de problemas coletivos” (FLEURY e DUVERNEY, 2007, p. 12).

A sociedade policêntrica formada por uma multiplicidade de atores que influenciam o processo político tem exigido formas inovadoras de gestão compartilhada das políticas públicas. Daí fica posta a necessidade de articulação entre os conceitos de governança pública, redes políticas e políticas públicas no atual cenário nacional e internacional.

A importância das redes para a governança pública é também salientada por Bevir (2004). O autor destaca que as idéias principais do sistema de governança incluem redes e parcerias. O sistema de governança deriva principalmente das crenças de que as redes são mais eficientes do que as hierarquias, e de que diálogo e consenso podem construir legitimidade política e então efetividade. Nesse sentido, a governança deve dar ênfase às redes e não ao mercado, à competição ou à nova gestão pública.

O sistema de governança, para Bevir, está compromissado, dessa forma, com os ideais de diálogo, participação, consenso, empowerment e inclusão social; exige, portanto, uma interpenetração da sociedade civil e Estado, uma mudança no papel do Estado, negociação, incorporação de atores não estatais dentro do processo político, ênfase na autogovernança local, níveis maiores de envolvimento público na tomada de decisão e uma confiança na política pública. Para o autor, os princípios normativos da governança (participação, accountability, efetividade e coerência) inspiram propostas de maior envolvimento da sociedade na formulação e implementação de política. A grande idéia, para Bevir é expandir a participação democrática.

Esse objetivo de maior participação implica em uma ampla mudança na natureza e no papel das instituições governamentais no que se refere à facilitação e negociação em redes. A governança deriva em parte da idéia institucionalista de que as redes constituem uma estrutura efetiva de distribuição de serviço e outras tarefas governamentais. Essa idéia, para Bevir (2004), sugere que governança será mais efetiva se for localizada em um amplo conjunto de instituições sobrepostas incorporando diversos conjuntos de atores. O Estado, nessa perspectiva, poderia estabelecer parceria com grupos privados e voluntários dentro da sociedade civil.

Assim, de acordo com o autor, o sistema de governança freqüentemente segue o neo- institucionalismo quando invoca redes de trabalho como uma forma eficiente de organização e, frequentemente segue o comunitarismo quando invoca consenso e valores compartilhados como a base de uma ordem social efetiva. Nesse sentido, continua Bevir, os apelos a temas democráticos – participação dentro das redes de trabalho e diálogo como um meio de construir consenso – geralmente nascem por serem considerados meios de promover eficiência e efetividade.

As diferentes visões sobre redes criam variados desafios ao gerente público. Seria seu papel regular redes (no sentido de manter suas relações)? Eles agem como guardiões do interesse público? Ainda têm autoridade e legitimidade para exigir uma posição privilegiada na rede? Podem ser atores privilegiados na rede sem minar seu discurso? (RHODES, 1996).

Uma interpretação para as redes autogovernadas 56 “sugere que cidadãos podem

ganhar novamente o controle governamental através de sua participação nas redes como cliente e governantes criando, assim, a ‘administração pública pós-moderna’” (RHODES, 1996, p. 666). Todavia, há limites a esse novo papel do cidadão como cliente, pois governos podem restringir o acesso à informação limitando o conhecimento dos cidadãos.

Para Rhodes (2006), é essencial demonstrar a extensão do desafio enfrentado pela governança como redes interorganizacionais auto-organizadas. O estudo de redes levanta questões importantes para o estudo da burocracia e a accountability democrática, concedendo a estes assuntos uma significativa mudança. Assim, a governança como rede auto-organizada é um desafio para governabilidade porque, ao se tornarem autônomas, as redes podem resistir às orientações da burocracia central e podem ainda servir de exemplo de governar sem governo.

Embora exista uma vasta literatura de análise de redes que abrange desde a análise de redes sociais até a análise de sociedades em redes – em decorrência da revolução informacional – Rhodes (2006) se foca na análise de redes políticas, para ele definidas como “conjunto de vínculos formais institucionais e informais entre atores governamentais e outros atores estruturados em torno de valores e interesses compartilhados e negociados na elaboração e implementação política” (p. 426) Para o autor, essa definição reforça o caráter interdependente dos atores; interdependência através da qual surge a política.

56 _{Como já mencionado anteriormente, a governança como redes autogovernadas – autônomas e}

autogovernadas – implica a provisão de serviços a partir do intercâmbio com os diferentes setores formados por vários atores interdependentes.

O termo redes, quando referido à elaboração política, diz respeito à análise interorganizacional, à intermediação de interesses, e à governança. As redes, como análise interorganizacional, mais do que enfatizar a relação interpessoal entre indivíduos e instituições, enfatizam a relação estrutural entre instituições políticas como elementos cruciais em uma rede política.

Já as redes como intermediação de interesses focam os poucos grupos privilegiados com relações próximas aos governos. No que se refere a esse aspecto, Rhodes destaca que, no processo de implementação política, vários grupos buscam influenciar as decisões dos governos. Alguns grupos são “forasteiros” – suas demandas são irreais e seu comportamento é extremo, o que conduz ao seu afastamento. Outros são aceitos pelo governo, pois se vêem como co-responsáveis por suas expectativas, estando dispostos a trabalhar com o governo e através do governo para a concretização das mesmas – o governo por sua vez, necessita deles para garantir os objetivos de suas políticas. Ao longo dos anos, estes interesses tornam-se institucionalizados e as rotinas e padrões de interação entre governos e insiders formam as redes políticas (RHODES, 2006). As redes políticas – segundo Marsh e Rhodes 1992 – estão vinculadas em nível micro de análise, aos papéis e interesses do governo em decisões específicas da política e em nível macro, às questões mais amplas de distribuição do poder.

Por fim, Rhodes (2006) destaca as redes como governança. As raízes desta rede política estão na partilha de poder entre atores públicos e privados. Inicialmente essa vertente enfatizou o corporativismo, sendo posteriormente enfocadas as redes de governança, que consideravam como relevantes as relações entre Estado e sociedade civil.

Há duas grandes escolas que se diferenciam pela maneira como explicam o comportamento em redes, a saber: atores dependentes do poder ou atores que baseiam suas ações a partir da escolha racional. No primeiro caso, as redes políticas são dependentes dos recursos (de terceiros) para o alcance de suas metas; assim, necessitam do intercâmbio de recursos. Assemelhando-se a um jogo, ditam-se regras e estratégias para controlar este intercâmbio, com autonomia relativa do governo. Já na escolha racional, as redes são arranjos institucionais específicos que lidam com “típicos problemas políticos”. Nesse caso, a política é o resultado de interações de recursos e atores racionais cujas capacidades, preferências e percepções são largamente, mas não completamente, moldadas por normas institucionalizadas pelas quais eles interagem (SCHARPF, 1997 apud RHODES, 2006).

As redes são, para Rhodes (2006), uma configuração institucional através da qual atores públicos e privados interagem. São instituições informalmente organizadas, em que as

regras acordadas constroem confiança e estabelecem a comunicação reduzindo também a incerteza; elas são a base da coordenação não hierárquica.

Mas o que faz com que atores, movidos por diferentes interesses e racionalidades de ação, se envolvam em arranjos de governança pública? Ou ainda, que estímulos de cooperação animam atores com diferentes interesses? Essas questões são levantadas por Heidemann e Kissler (2006) no trabalho intitulado “Governança Pública: Novo modelo regulatório para as relações entre Estado, Mercado e Sociedade?”. Os autores analisam os pactos municipais de trabalho 57 na Alemanha como uma nova forma de criação de redes políticas, sob o ponto de vista das possibilidades e dos obstáculos para a governança pública. As experiências práticas e os resultados científicos sobre o funcionamento das redes locais e parcerias mostraram que as concepções de governança pública são pautadas por um enfoque pluralista que implica um arranjo aberto para todos os participantes, e que as redes sociais e alianças podem ser entendidas como um novo modelo político. Para os autores, as redes sociais, as alianças e as parcerias, na esfera local e regional, servem como matéria-prima para o surgimento da governança pública.

As redes têm a função de “reunir atores com interesses parcialmente diferenciados e parcialmente conflitantes, viabilizando seu trabalho conjunto”. Os atores “devem sujeitar-se aos processos de negociação, aceitar os resultados negociados e ajustar-se uns aos outros” (HEIDEMANN e KISSLER 2006, p. 15). As redes pressupõem, portanto, que todos os parceiros se envolvam em processos de aprendizagem e construam efetivamente, a partir da negociação e consenso, as bases para o desenvolvimento de uma confiança mútua; devem garantir a autonomia dos participantes, e a participação no controle sobre os resultados e as avaliações.

Mas retomando as questões iniciais, ou seja, o que motiva diferentes atores a se envolverem em processos de governança, os autores consideram que a resposta poderia residir na existência de valores compartilhados. Mas, a motivação para a cooperação e para a participação em arranjos de governança pública está relacionada à possibilidade de ganho por parte dos diferentes atores. Nesse aspecto, as redes possibilitam aos atores a resolução de problemas a partir da ação conjunta. Ação conjunta que implica não apenas consenso, cooperação, acordos e confiança como pressupostos para a cooperação entre aliados nos processos de governança pública, mas também conflitos e disputas.

57 _{Essas alianças municipais de trabalho (com longa tradição na Alemanha) têm por objetivo, a partir}

do estabelecimento de redes sociais, alianças e parcerias, a criação de postos de trabalho e conseqüente enfrentamento das crises econômicas e sociopolíticas que geram o desemprego em massa.

É através da interação dos participantes na rede de política que os interesses individuais e a perseguição de objetivos comuns deixam de ser o foco e a ênfase se volta para os processos comunicacionais que permitem que os membros compartilhem valores, conhecimentos e percepções dos problemas. Assim, é limitada a idéia de que a participação de um determinado ator na rede é conseqüência de suas próprias carências e “do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional”. Na verdade, a construção de uma rede pressupõe valores compartilhados que vão além dos objetivos particulares que permanecem. Para se chegar a essa congruência de valores, é necessária a criação de “espaços de barganha, onde as percepções, valores e interesses possam ser confrontados e negociados” (FLEURY e DUVERNEY, 2007 p. 27).

A preocupação com as novas formas de criação de redes políticas, sob o ponto de vista das possibilidades e dos obstáculos para a governança pública tem ocupado um papel importante nas sociedades contemporâneas. Com o intuito de levantar, sistematizar e avaliar o conhecimento acumulado sobre redes sociais no país e as práticas a elas relacionadas, o Núcleo de Pesquisas Estudos e Formação da Rede de Informações para o Terceiro Setor (NUPEF/RITS) realizou um estudo exploratório no período de1996 a 2006, sobre o tema redes, que teve como base a plataforma Lattes do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq).

Os resultados da pesquisa identificam que os estudos das redes sociais remontam àqueles desenvolvidos entre as décadas de 1930-1980 no âmbito da Antropologia e Sociologia, que começaram “a utilizar as metáforas de “tecido” e “teia” para dar conta das relações de “entrelaçamento” e de “interconexão” através das quais as interações humanas e as ações coletivas são articuladas” (AGUIAR, 2006 p. 8). Nos últimos anos, predominaram estudos com forte base empírica que se focaram em análises das estruturas de conexões entre indivíduos e grupos sociais.

A pesquisa desenvolvida pelo Núcleo de Pesquisas Estudos e Formação da Rede de Informações para o Terceiro Setor identificou focos temáticos recorrentes em três grupos de áreas de conhecimento: a) ciências humanas – multidisciplinar; b) ciências sociais aplicadas – administração e economia; c) ciências sociais aplicadas – comunicação e ciência da informação.

Nas ciências humanas (multidisciplinar), o foco está nas relações interpessoais cotidianas baseadas em subjetividades e processos de construção de identidades; nas relações familiares, comunitárias e associativas por afinidades; e aquelas que visam dar apoio a pessoas que vivem em condições precárias ou em situação de risco. Já nas ciências sociais, a ênfase está nas ações coletivas, não-institucionalizadas, voltadas para defesa da cidadania, nas

redes de movimentos sociais e nas redes de organizações do Terceiro Setor. Os pesquisadores da ciência política, por sua vez, “observam as relações com o estado em ”redes de atores”, “redes de poder”, “redes de clientela”, que buscam intermediar interesses sobre as políticas públicas e os mecanismos de governança” (AGUIAR, 2006, p. 22).

Para os pesquisadores da administração, o foco está nas relações intra e interorganizacionais nas quais se destacam as interações informais neste contexto; nas redes de cooperação “empresariais”; nas redes de organizações do Terceiro Setor, e na formação de aglomerados de empresas em arranjos produtivos locais. Associam “redes de atores” a valores e papéis como confiança, comprometimento, compartilhamento de significados, reciprocidade, cooperação, liderança e protagonismo. Nesta área, são típicos os estudos sobre: processos de desenvolvimento local e regional apoiados em redes, e sobre as redes sociais voltadas para democracia eletrônica, a governança do setor público, a filantropia empresarial e a responsabilidade social.

Para os pesquisadores da área de Comunicação e Ciência da Informação, as “redes sociais” são indissociáveis das “redes digitais” ou “redes virtuais”. Neste contexto, a “rede de redes” aparece nas pesquisas como instrumento de governança. Pode-se destacar que, como nas demais áreas, “há pouca atenção às relações socioculturais e socioeducativas – que interessam as organizações da sociedade civil comprometidas com a emancipação e o “empoderamento” das populações menos favorecidas da sociedade brasileira” (AGUIAR, 2006, p. 24).

É a partir da década de 1990 que as redes sociais começam a despertar o interesse acadêmico no Brasil, mas somente a partir do ano 2000, sob impacto do uso da internet, a produção nacional se desenvolve. Para Aguiar (2006), “as redes sociais são métodos de interações que sempre visam algum tipo de mudança concreta na vida do indivíduo, no coletivo e/ou na(s) organização (ões) envolvidos”. A atuação em rede (network) é uma forma fundamental de expressão dos interesses individuais e coletivos, e é resultado do aumento da complexidade da vida cotidiana nas diferentes sociedades Assim, continua a autora, os “elementos que compõe a estrutura da rede (nós, elos, vínculos e papéis) são indissociáveis de sua dinâmica (freqüência, intensidade e qualidade dos fluxos) entre os nós” (p. 12).

As redes sociais devem ser compreendidas, assim, como relações entre pessoas, “estejam elas interagindo em causa própria, em defesa de outrem, ou em nome de uma organização” (p. 12). Outra característica das redes sociais é que são abertas à participação (por afinidades) e não deterministas nos seus fins; diferentemente do sistema em rede que

tende a ser delimitado por critérios formais de participação e determinista (com funções pré- estabelecidas).

Inúmeras têm sido as metáforas utilizadas para representar as redes (da árvore, da malha ou trama e teia); todavia todas remetem a inter-relações, associações encadeadas, interações, relações de comunicação e/ou intercâmbio de informação. A diferença pode ser observada em “como a informação flui entre os nós, no grau de complexidade das interações e na dinâmica da rede ao longo do tempo” (p. 13). As redes sociais podem, assim, ser fomentadas por indivíduos ou grupos com poder de liderança, que articulam pessoas em torno de interesses, necessidades, e/ou objetivos (estratégicos e táticos) comuns.

Aguiar (2006) destaca que a organização e a análise de uma rede social devem levar em conta dois aspectos indissociáveis: a sua estrutura e a sua dinâmica. A estrutura diz respeito aos componentes da rede, a saber:

a) os “nós” – indivíduos e atores que circulam e/ou trocam informação;

b) os elos – que unem dois ou mais nós (interesses, afinidades e objetivos táticos ou estratégicos);

c) os tipos de vínculos estabelecidos entre os nós – nas redes não-mediadas por um nó central qualquer pessoa pode manter vínculos fortes ou fracos, recíprocos ou não. O indivíduo pode comunicar-se freqüentemente sobre o mesmo assunto com diferentes pessoas e eleger um nó preferencial para interagir sobre múltiplos conteúdos; e

d) os papéis que cada nó exerce nas inter-relações e no fluxo de informações; nós ativos (tomam a iniciativa da comunicação e alimentam a rede de informações relevantes com maior freqüência), nó focal (que recebe o maior fluxo de mensagens da rede), isolados (que mantêm um comportamento passivo na rede), líderes de opinião (pessoas que influenciam a rede), especialistas (pessoas reconhecidas como detentoras de certos conhecimentos e/ou experiências vitais para a dinâmica e os objetivos da rede) e ponte (único elemento de ligação entre uma ou mais redes).

Outro aspecto que deve ser considerado para a análise de uma rede social diz respeito à dinâmica, que corresponde ao processo de desenvolvimento das relações – espaço-temporais – estabelecidas na rede. Esse processo de desenvolvimento pode ser observado por quatro aspectos: o padrão do fluxo de informação entre os nós; o ritmo das interconexões e do fluxo de informação; os graus de participação dos integrantes da rede (freqüência e qualidade na comunicação) e os efeitos dessa participação nos demais membros e no desenvolvimento da rede.

Os graus de participação em uma rede dependem: “do interesse dos integrantes na temática da rede e nos conteúdos nela veiculados; do fluxo de mensagens que estimulem a participação; das ações comunicativas que propiciam a interação dos nós; das barreiras e facilidades dos participantes para lidar com os meios e recursos de interação” (AGUIAR, 2006, p. 16).

Uma característica importante das redes se refere a sua tendência à fluidez, pois mesmo quando as redes são direcionadas para objetivos pré-definidos, não é possível prever ou controlar o surgimento de todas as suas interações. Esse é um dos motivos que torna o planejamento minucioso de uma rede imutável em uma tarefa complexa.

Ao contrário de Castells, que acredita em redes como estruturas abertas, com possibilidade de expansão ilimitada, necessariamente evolutivas e como qualquer conjunto de