1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E SUA ESTRUTURAÇÃO: UM
1.3. Terceiro momento reformista: O Plano Diretor de Reforma do
1.3.2 Reformas administrativas pós-Constituição: modernizando o
Primeiro esforço histórico de reformulação do modelo instaurado após o momento constituinte de Administração ocorreu já em 1990, com a proposta formulada pelo Governo Collor. Presididas pela idéia-chave de modernização como processo e alvo (LUSTOSA DA COSTA e CAVALCANTI, 1990, p. 84 e 86), as medidas foram marcadas por contradições internas, sem suficiente e coerente amparo conceitual ou pretensão estratégica claramente identificável50. A força determinante dos imperativos de equilíbrio orçamentário resultou num prestígio à racionalização de gastos, que se materializou em fusões e incorporações de órgãos e entidades da administração indireta. No plano macro, a proposta envolvia o recurso a uma estrutura matricial, supostamente operacionalizada por secretarias da Presidência, que “atravessariam” as estruturas de ministérios, desenvolvendo funções de coordenação. Aponta-se ainda igualmente como elemento marcante da reforma administrativa no
49 É de Couto (1998) a análise de outros fatores, anteriores e determinantes das condições
político-institucionais do Governo Fernando Henrique que facilitaram os trabalhos do que o autor denomina “longa constituinte”: o forte apoio eleitoral, associado à primeira “eleição casada” no país; um ambiente desonerado do tema até então permanente da estabilidade monetária, conquistada com o Plano Cruzado, e ainda as potencialidades do instrumento das medidas provisórias para a superação dos pequenos conflitos legislativos.
50 Fiel à proposta de conteúdo do presente Capítulo – menos de enunciação e avaliação das
medidas e reformas, e mais de promoção de seu diálogo com as matrizes teóricas existentes no campo da ciência da administração – a ausência de um eixo condutor mais claro das medidas do Governo Collor torna menos relevante, para as finalidades dessa pesqusa, a sua análise.
período, a desestatização, com a reativação do programa correspondente, confiado ao Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES).
O caráter superficial das medidas de intervenção no Governo Collor teve por conseqüência, o reduzido alcance de seus resultados. Remanescia a necessidade de reformular-se a administração pública, num cenário que sofria os evidentes impactos políticos de uma forma de condução da coisa pública que, revelada em detalhes, determinou o impeachment do Presidente da República.
Diniz (2001, p. 19) destaca, como elemento impulsionador da reformulação de uma Administração Pública voltada a um Estado inaugurado pela Carta de Outubro: a reverência que o agir público há de oferecer à democracia, entendida não só como processo político competitivo, mas também como “...governo do público em público...”. Essa perspectiva exige uma construção dos mecanismos e instituições materializadoras do agir estatal abertos à accountability, ao reforço do poder infra-estrutural do Estado e à expansão dos direitos de cidadania, além da reestruturação dos mecanismos de articulação entre o Estado e a sociedade.
A esse respeito, cumpre ter em conta que tal reflexão propositiva foi inédita na história nacional, sob dupla perspectiva: pela primeira vez, debateu- se em ambiente não-autoritário a Administração Pública necessária ao Estado que se refundara com a redemocratização51; ademais foi igualmente inovador o enfoque à ação estatal como meio orientado por e para a prática democrática.
De outro lado, o desenho originário do Texto Constitucional, como se sabe, sensível ao debate neoliberal em relação às funções e dimensões do Estado, rapidamente sofreu modificações no rumo da desestatização (LUSTOSA DA COSTA, 1999), materializando com essa e outras providências, a chamada transição econômica52. Associado a essa onda reformista, seguiu- se – fenômeno que se manifestava em todo o mundo ocidental nas décadas de
51Os dois movimentos anteriores mais significativos no campo da reforma administrativa se
deram sob ambiente autoritário – seja na Era Vargas, seja em pleno período de governo militar.
52 Os objetivos da desestatização nesse período são sintetizados por SOUTO (2001, p. 31-34):
1) reordenar a intervenção do Estado na economia; concentrar esforços em áreas e setores em que seja fundamental a presença do Estado; 3) reduzir ou melhorar o perfil da dívida pública; 4) ampliar os investimentos da iniciativa privada; e 5) contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais.
1980/199053 – a reconfiguração da Administração Pública, de quem se esperava um incremento da capacidade gerencial como contrapartida à redução do tamanho do Estado.
No plano teórico, mesmo no cenário brasileiro, já se divisa a incorporação de importantes elementos orientadores de novo esforço reformista. É clássico o texto de MARCELINO (1990, p. 57), que à pergunta sobre que Estado necessita a América Latina democrática, em 1990, já respondia:
a) as estruturas estatais deveriam ter elevada flexibilidade, ao contrário da rigidez atual, para enfrentar as turbulências e incertezas dos dias de hoje, Isso implicaria deixar-se de lado a tecnologia clássica das reestruturações organizacionais e buscar novas formas como o gerenciamento de projetos ou a estrutura matricial, ao invés de detalhar organogramas, regimentos internos ou descrever funções;
b) o perfil organizacional deveria estimular a provocar o pensamento estratégico, Assim, propõe-se uma busca de monitoramento e integração com o meio ambiente e a revisão de procedimentos e práticas atuais, ao invés de buscar eficientiza-los através de instrumentos modernos como o computador;
c) em decorrência dessa busca de flexibilidade e estratégia, deve-se procurar desenvolver a capacidade do Estado de promover projetos multi-institucionais, projetos que logrem quebrar as barreiras da departamentalização tradicional existentes nas organizações burocráticas. A realidade é interdisciplinar e necessita de diferentes órgãos e entidades para sua transformação e mudança.
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, consolidada a transição democrática, não há mais como ocultar os conflitos políticos subjacentes às iniciativas de reforma econômica e às idéias de reformulação da Administração Pública, tendo em vista respaldar a viabilidade do novo modelo de Estado.
53 É de a SECCHI (2009) a notícia de que os elementos apontados como ativadores dessas
ondas de “modernização” na Administração Pública em todo o mundo são a crise fiscal do Estado, a crescente competição territorial pelos investimentos privados e mão de obra qualificada, a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a ascensão de valores pluralistas e neoliberais, e a crescente complexidade,dinâmica e diversidade das nossas sociedades.
Embora não se identificasse no programa de governo apresentado em campanha a ênfase à reconfiguração das estruturas administrativas, tinha-se por claro que o tema do desenvolvimento nacional – ainda presente – não podia mais compreendido conforme perspectiva reducionista, que pretendesse fazer repousar na máquina administrativa sua principal força de impulso; de outro lado, não se desconhece a importância do papel do Estado e de seus braços operativos, nesse mesmo processo.
Uma vez mais, reformar a Administração foi tema de pauta política...