Região, regionalização, planejamento regional e território

Na perspectiva das reflexões críticas teóricas da geografia regional, existem controvérsias acerca da natureza do conceito de região, com forte presença nas discussões entre as noções de região como um dado da realidade ou como uma produção intelectual. A base de tais reflexões constitui-se nas ponderações acerca do que define a realidade e, por conseguinte, determina a diferenciação de áreas. Neste sentido, podem-se levantar as seguintes questões: ―Quais são os fenômenos que caracterizam uma região?‖ E, por extensão, ―Quais são os critérios de diferenciação?‖ (SILVA, 2014).

Para alguns cientistas sociais, é a relação Sociedade-Natureza que estabelece a geografia da realidade e, por efeito, é na base dessa relação que emergem as regiões. No entanto, faz-se necessário particularizar o que é a relação Sociedade-Natureza e como ela se modifica no decorrer do tempo, passando a transformar também as regiões. Além dessa questão, é necessário também estabelecer parâmetros de quais são os elementos da relação Sociedade-Natureza que atuam na diferenciação de áreas.

Nesse sentido, o processo de regionalização do espaço pode ser visto: i) como um fato em si, um dado da realidade, a partir das diferenciações de áreas produzidas por dinâmicas naturais ou pela história social, em ambos os casos, decorrentes da realidade em transformação, ii) como uma construção intelectual, decorrente da leitura dessas diferenciações (SILVA, 2014, p. 33).

Quanto ao segundo aspecto, cabe destacar a consistente ligação entre regionalização e planejamento regional, em que, numa dada regionalização do espaço, toma-se por base a escolha de determinados critérios de regionalização, que podem variar segundo as circunstâncias do fenômeno a ser regionalizado e a aplicabilidade que se pretende dar aos recortes regionais. A esse respeito, Bomfim (2007) afirma que ―[...] quando voltada a reflexões sobre o planejamento, a geografia adotou amplamente, sobre diferentes bases teóricas, a noção segundo a qual a mais completa definição do conceito de ‗região‘ estaria próxima daquela de uma ‗área programada‘; assim sendo, uma regionalização estaria [...] centrada numa divisão objetivando o máximo de eficácia de um programa, o qual se inclui no plano de desenvolvimento do conjunto do território [...]‖ (BOMFIM, 2007, p. 197-198).

Face ao exposto, dentre as principais regionalizações para fins estatísticos e de planejamento na esfera do Governo Federal, destacam-se as divisões regionais do Brasil, elaboradas pelo IBGE, e apresentadas no Esquema 1, apresentado na figura 1, a seguir.

Figura 1 – Esquema sobre a evolução da divisão regional brasileira oficial

1942 1945 1970 1972 1976 1987 1990

Fonte: SILVA (2014)

Com base no Esquema, apresentado na figura 1, é possível dizer que dentre as regionalizações apresentadas, destaca-se a Divisão Regional do Brasil em Grandes Regiões, instituída pelo Decreto nº 67.647, de novembro de 1970, e que está em vigor até o presente momento, mas com algumas alterações. Vale dizer que essa regionalização orientou, em certa medida, o planejamento regional nos últimos trinta anos, sobretudo no que se refere ao exercício das atividades das Superintendências de Desenvolvimento Regional.

No dia 04/02 o DO da União publica a Divisão Regional do Brasil em Grandes Regiões elaboradas pelo IBGE. O IBGE divide o Brasil em 228 Zonas Fisiográficas Em 24/11/70 foi instituída pelo Decreto n. 67.647 publicado no DO da União a nova Divisão Regional do Brasil em Grandes Regiões em substituição à divisão de 1942, com retificação no DOU em 4/12 do mesmo ano. O artigo 1º estabeleceu a divisão regional do Brasil elaborada pelo IBGE em 1967, revista em 1969 e divulgada através da Resolução nº 1da Comissão Nacional de Planejamento e Normas Geográfico- Cartográficas em 8/05/69. O decreto 67.647 também estabeleceu as 361 Microrregiões Homogêneas que substituíram as Zonas Fisiográficas de 1945. O IBGE define as Regiões Funcionais Urbanas O IBGE estabelece 87 Mesorregiões Homogêneas e Micro Geográficas O IBGE substitui as Regiões Funcionais Urbanas pelas Regiões de Influência das Cidades As Microrregiões e Mesorregiões Geográficas foram instituídas pela Resolução da Presidência do IBGE nº 11, de 05/06/1990, publicada no Boletim de Serviço da Instituição nº 1.774, semanas 026 a 030, no ano XXXVIII, de circulação interna.

Esse parâmetro de Divisão Regional do Brasil em Grandes Regiões, Macrorregiões, mesorregiões, microrregiões e Regiões de Influência das Cidades (Regics) foi formulado e adotado pelo IBGE. Nasser (2000) destaca também a existência de outros tipos de recortes regionais que serviram de parâmetro no âmbito do planejamento regional do Brasil, dentre eles: os eixos, os polos, os clusters e os corredores. Mendes4 (2013), também faz referência a outros recortes regionais como as Regiões Metropolitanas-RMs, as Regiões Integradas de Desenvolvimento-RIDEs, as aglomerações urbanas e os consócios públicos como ferramentas preponderantes ao planejamento regional, denominando-as de ―arranjos federativos territoriais‖.

Quando se considera a Divisão Regional do Brasil, percebe-se uma diversidade de recortes regionais disponíveis para subsidiar as políticas de cunho regional, particularmente àquelas relacionadas ao ordenamento territorial e ao desenvolvimento socioeconômico, como os Polos de Desenvolvimento, os eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento – ambos relacionados ao ordenamento territorial –, o ―Estudo da Dimensão Territorial para o planejamento‖, especialmente as Regiões de Referência e as regionalizações associadas à Política Nacional de Desenvolvimento Regional-PNDR, políticas relacionadas à questão regional5.

Ressalte-se que esse conjunto de políticas se adequa aos principais instrumentos implementados desde a Constituição de 1988, abarcando determinados recortes e instrumentos propostos por Nasser (2000) e Mendes (2013). Vale destacar que no âmbito desta tese serão tratadas as Instâncias sub-regionais6, esfera operacional da PNDR.

Face ao exposto, embora os recortes regionais apresentem aspectos de caráter técnicos, faz-se necessário destacar que as políticas públicas, conexas ao planejamento regional, apresentam um viés político e aspectos conflituosos que nos permitem pensar na isenção da imparcialidade. Nessa mesma direção, Oliveira (1981) argumenta que o planejamento é:

[...] uma forma transformada do conflito social, e sua adoção pelo Estado em seu relacionamento com a sociedade é, antes de tudo, um indicador do grau

4 _{Palestra proferida por Constantino Cronemberger Mendes (Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA) na}

Mesa Questões centrais para o aprimoramento do federalismo brasileiro realizada no dia 21/03/13, durante a 3ª Conferência do Desenvolvimento, realizada pelo IPEA na Semana do Desenvolvimento Regional, em Brasília.

5 _{Para um estudo mais detalhado a respeito do ordenamento territorial e sua relação com as políticas de}

desenvolvimento socioeconômico, veja o trabalho de STEINBERGER, Marília (Org.). Território, Estado e

políticas públicas espaciais. Brasília: Ler Editora, 2013.

6 _{Entende-se por Instância sub-regional Organização de fóruns mesorregionais de concertação que se}

estabelecem como unidades representativas das sub-regiões constituídas com critérios determinados (BRASIL, 2006)

de tensão daquele conflito, envolvendo as diversas forças e os diversos agentes econômicos, sociais e políticos [...]. (OLIVEIRA, 1981, p.23)

O recorte do pensamento deste autor citado acima possibilita constatar que além do planejamento regional conter, de forma inseparável, os conflitos sociais, este instrumento também possui a tendência de homogeneização monopolista do espaço econômico, em especial, junto aos países emergentes, pois, haveria uma clara subordinação desses países ao capital internacional. Pensando essa questão de maneira ampla, mas pautado pelo contexto brasileiro, Ianni (1991) nos traz a seguinte compreensão:

[...] as duas faces conexas do planejamento são a estrutura de poder. Mas os planejadores não tratam, em geral, senão das relações e processos relativos à estrutura econômica. Todavia, as relações e processos políticos também estão sempre envolvidos na mesma configuração. Aliás, pode-se dizer que, em última instância, o planejamento é um processo que começa e termina no âmbito das relações e estruturas de poder.

Em geral, o planejamento destina-se, explicitamente, a transformar ou consolidar uma dada estrutura econômica e social. Em concomitância, e em consequência, ele implica na transformação ou consolidação de uma dada estrutura de poder. As relações e os processos políticos e econômicos estão sempre imbricados, influenciando-se e determinando-se reciprocamente [...]. (IANNI, 1991, p.310)

Nessa mesma direção, Pereira (2009, p.33) argumenta que o planejamento governamental se constitui num instrumento capaz de despertar disputas e conflitos em torno de ―[...] quem planeja, o que planeja, como planeja e para que se planeja‖. A referida autora também pondera que se faz necessário compreender, além da dimensão técnico- administrativa, a dimensão política no estudo do planejamento. Nesse contexto, entendemos o planejamento como um instrumento político e técnico que visa o processo de reflexão, o equilíbrio entre meios e fins para a tomada de decisões sobre ações, intenções, interesses e necessidades com propósito de melhor atender às demandas dos diversos segmentos da população.

Com base nas análises empreendidas pelos autores acima, pode-se considerar que os conteúdos da política econômica, consolidados nos planos nacionais e regionais, podem esclarecer alguns aspectos relevantes das relações entre Estado e sociedade e, também, entre políticas, no caso Educação Profissional e Política Nacional de Desenvolvimento Regional- PNDR do Estado, enquanto principal agente regulador, harmonizador e articulador das ações que a ele se impõem para as quais ele tem a prerrogativa e os instrumentos para conduzi-las a contento.

CAPÍTULO 2 – DAS ESCOLAS DE APRENDIZES ARTÍFICES À CRIAÇÃO DOS