REGULAÇÃO, SUAS TEORIAS E INDÚSTRIA BANCÁRIA

A regulação significa definição de regras por parte do governo, ou seja, definição do padrão de intervenção do governo no mercado, conhecido, também, como regulação econômica

(POSNER, 1974). Entretanto, Cardoso et al. (2009) afirmam que se tem negligenciado o cerne do processo de regulação, destinando-se pouca ênfase às razões dos procedimentos. Essa ação intervencionista propõe a delimitação daquilo que os atores do mercado podem ocupar, os impostos e todas as demais regras/restrições dessa atuação.

Krueger (1974) aponta para outra vertente, a do rent-seeking, em que as restrições governamentais15, quando se tem uma economia orientada para o mercado, geram competição por rendas e resultam em desvirtuações como suborno, corrupção, contrabando e mercados negros. Por outro lado, Posner (1974) apresenta as duas diferentes teorias econômicas da regulação, quais sejam: teoria do interesse público e teoria da captura, duas vertentes de como acontece o processo de regulação exercido pelo ente público dentro de certos mercados. Na concepção seminal de Posner (1974), o contraponto entre as duas teorias é a origem diferente, a denominada do interesse público nasce vinculada à concepção dos “economistas da geração passada”, e a teoria da captura alicerçada na “atual geração de advogados”, tendo o viés de olhar diverso sobre a coisa pública, reunindo, assim, inúmeras correntes de teóricos.

Posner (1974) argumenta que a teoria do interesse público, além da origem divergente da teoria da captura, encontra incongruências na base conceitual, podendo-se apontar que a regulação, no olhar dessa teoria, é a solução aos problemas apresentados pelo público, e auxilia no processo de ajuste das imperfeições do mercado para o interesse do maior número de indivíduos. Portanto, o arcabouço que norteia essa teoria sustenta que o Estado tem como obrigação precípua o atingimento do bem-estar social (POSNER, 1974). O autor demonstra que, nesta perspectiva, existem duas premissas para a regulação ocorrer, são elas: (a) as imperfeições que permeiam o mercado, demonstrando sua fragilidade e ineficiência; e (b) o custo quase zero da regulação governamental. Some-se a isso o propósito de direcionar os mercados ao interesse público, mesmo que vá de encontro com a proposta de outras teorias que não consideram a regulação, a partir dos preceitos do interesse público (POSNER, 1974).

Cardoso et al. (2009) corroboram explicitando que a teoria do interesse público se responsabiliza, com base na visão clássica da regulação, de zelar pelo interesse público. Exemplificam, ainda que o Estado, na qualidade de regulador, tem o dever de zelar pela integridade e igualdade de oportunidades e da competição de mercado, principalmente, no que tange aos consumidores, justificando, especialmente, o combate às situações com monopólios naturais e externalidades negativas, pois, o mercado autorregulando-se, não atingiria o objetivo mais difuso e macro da sociedade. Para Beaver (1998), os interesses do regulador e da sociedade

são alinhados, uma vez que o primeiro é o Estado, e a sociedade deve receber essa proteção dele, consolidando-se o alinhamento.

O oposto à teoria do interesse público é a teoria da captura, e em muitos casos concretos pesquisas empíricas evidenciaram que a regulação decidiu pró-empresas e não a favor da sociedade, sendo assim, demonstram que prevaleceu o interesse individual e não o coletivo (CARDOSO et al., 2009). Posner (1974) afirma que a teoria da captura segue duas concepções: (a) uma marxista, ancorada na visão de que os capitalistas permeavam e controlavam todas as instituições e, dessa forma, exerciam esse poder sobre o processo de regulação; e (b) outra derivada da ciência política, ressaltando a importância dos grupos de interesse na formação da política pública, para o autor, as agências reguladoras são dominadas pelas indústrias reguladas. Para Beaver (1998), os regulados são os verdadeiros beneficiários da regulação e não a sociedade ou mesmo os grupos de interesse.

Por outro lado, a agência reguladora mantém uma relação estreita e sem justificativa com a empresa regulada, “por uma metáfora da conquista e, certamente, o processo regulatório é mais bem visto como o resultado de negociações implícitas (às vezes explícitas) entre a agência e as empresas reguladas” (POSNER, 1974, p. 21). O autor ainda questiona a validade dos indícios, uma vez que, para ele, não corresponde a todo o processo de captura que ocorre durante grande parte ou mesmo toda existência da agência reguladora. Nesse sentido, ele elenca que os interesses promovidos são frequentemente dos grupos de clientes e não das empresas reguladas, porém, sabe-se, com reconhecidas ações empíricas, que existem fatos em que a captura existe (POSNER, 1974). Na opinião de Tavares et al (2013), a indústria demanda por regulação e, para conseguir seus objetivos de controlar a regulação, ela faz lobby, capturando os legisladores, a agência reguladora e outros atores desse processo.

De acordo com Canuto e Lima (1999), no que se refere à indústria bancária, o marco regulatório prevê dois aspectos basilares: (a) as redes de segurança financeira, ou seja, aquela segurança oriunda de seguros de depósitos, aplicações financeiras para geração de lastro e empréstimos, como situação de última instância; e (b) sistemas de supervisão e regulação, em geral desenvolvidos pelos bancos centrais e agências reguladoras. O primeiro aspecto corresponde a situações de prevenção de diversas situações, como também de falhas e risco sistêmico. Já o segundo revela a relação da indústria com seus reguladores (CANUTO; LIMA, 1999).

Mais especificamente à regulação nacional, ela transita nos aspectos do sistema financeiro internacional, ou seja, nos acordos de Basiléia, por exemplo, e no aspecto sistêmico nacional, em especial o atrelado aos direcionadores de desenvolvimento e crédito, fatores básicos nessas definições (VERRONE, 2007). Um dos aspectos regulatórios mais verificados

na supervisão do sistema diz respeito ao montante empregado de capital, visando a manter equacionado e prevenir risco sistêmico (ARAÚJO; JORGE NETO; LINHARES, 2008). Ao debaterem sobre a meta de capitalização, Araújo, Jorge Neto e Linhares (2008, p. 460) apontam que:

Com este fim, supõe-se que os bancos possuem uma meta de capitalização e que esta meta está relacionada às oportunidades de ganhos, onde o grau de retorno sobre o patrimônio afeta negativamente as decisões acerca do montante de capital escolhido, com o tamanho do banco, com as exigências regulatórias, com o grau de risco do banco e com o fato de o banco participar de um conglomerado e ter passado por processo de fusão.

As exigências regulatórias permeiam as decisões dos bancos, sendo, assim, considerados uma das indústrias mais reguladas. Niyama et al. (2011, p. 128) caracterizam a regulação como “resposta pontual” às questões corporativas que interferem diretamente no social, sendo, portanto, responsável por repercussões de “ordem legal, prática e acadêmica”.