Resultados da Pesquisa

3.2.1 Condições de participação

O primeiro conjunto de dados diz respeito às condições de participação, entre as quais foram especificamente analisadas situações como a presença, vocalização e inter- relação das manifestações. As condições de participação representam a igualdade formal entre os participantes do conselho, o equilíbrio nas oportunidades de participação nos debates.

A primeira condição analisada foi a presença nas reuniões plenárias. Para efetivar esse cálculo, foi considerada a nomeação dos presentes, realizada no início de cada dia de reunião, conforme registro em ata. A nomeação dos presentes, geralmente feita pela secretária-executiva, relaciona todos os conselheiros, titulares ou suplentes, que compareceram à reunião, com base na lista de presença assinada. Há outros indicadores de presença, como as verificações de quórum realizadas durante a reunião, a nomeação dos presentes feita após a interrupção da sessão ou mesmo a votação nominal. Essas outras formas de registro de presença, contudo, não são regulares em todas as atas e, por isso, não permitem uma comparação entre os eventos. Além disso, não diferenciam ausências momentâneas de ausências completas. A nomeação dos presentes no início da reunião, por outro lado, contempla essas situações e registra a presença de todos os conselheiros que estiveram, em algum momento, participando dos debates. Há a desvantagem de, por ser baseada na lista de presença diária, tratar da mesma forma as presenças integrais, as chegadas com atraso e as saídas antecipadas (possíveis falsos positivos). Isso afeta a interpretação dos dados, mas não impede a análise, pois é a forma oficial de controle de presença do conselho. Por fim, as justificativas de ausência também foram registradas de acordo com as informações da ata.

A presença dos conselheiros foi registrada individualmente com base nas informações de ata, assim como as justificativas de ausência. Foi também atribuído a cada conselheiro um valor (em reuniões) de expectativa de presença, com base na quantidade de dias de reunião decorridos entre sua entrada e sua saída da função no conselho. As ausências, que não são indicadas expressamente em ata, foram calculadas pela diferença entre o número de registros de presença ou justificativa e o número de

expectativa de presença. Os cálculos de percentual de presença dos conselheiros estão nos arquivos digitais anexos.

A fim de identificar a presença por segmentos, foram utilizados dois métodos de agregação. O primeiro calculou as médias simples dos percentuais de presença, justificativa e ausência de cada um dos conselheiros pertencentes ao segmento, como está exposto na tabela a seguir.

Tabela 8 - Média simples e desvio padrão dos percentuais de presença dos conselheiros do CNAS, por segmento, 14/02/2007–14/08/2008

Segmento Conselheiros Média simples dos percentuais Desvio padrão dos percentuais

Presença Justificativa Ausência Presença Justificativa Ausência

Governo 38 0,39 0,11 0,50 0,29 0,14 0,31

Sociedade 36 0,67 0,07 0,26 0,24 0,12 0,23

CONSELHO 74 0,52 0,09 0,38 0,30 0,13 0,30

Fonte: CNAS (2012).

Essa medida permite observar, em primeiro lugar, uma predominância de presença da sociedade civil, com o segmento governamental destacado nas ausências e justificativas. Os dados de desvio padrão mostram que há uma variação maior dos percentuais de presença e de ausência e menor em relação às justificativas. Isso indica que há uma relativa heterogeneidade entre os conselheiros integrantes de cada segmento. Esses dados permitem uma primeira análise, mas não são suficientes para um retrato mais delineado porque tratam com a mesma relevância os conselheiros com mandatos mais longos ou mais curtos, ou seja, não são sensíveis ao número de reuniões associado a cada conselheiro.

Uma segunda medida avalia a presença de cada segmento com base no número de registros de presença ou justificativa comparado ao número de reuniões em que cada conselheiro estava investido da função, somadas por segmento. O resultado está exposto na tabela a seguir.

Tabela 9 - Percentuais de presença, justificativa e ausência por reuniões dos conselheiros do CNAS, por segmento, 14/02/2007–14/08/2008

Segmento Presenças (P) Justificativas (J) Reuniões (R) % presença (P/R) % justificativa (J/R) % ausência (R-P-J)/R Governo 264 86 817 0,32 0,11 0,57 Sociedade 414 45 697 0,59 0,06 0,34 CONSELHO 678 131 1514 0,45 0,09 0,47 Fonte: CNAS (2012).

Esses números representam um refinamento maior daqueles da medida anterior. Indicam, para o conselho como um todo, um percentual de ausências elevado em comparação com as presenças. O segmento governamental é o maior responsável por essas lacunas, assim como pelos pedidos de justificativa de ausência. A sociedade civil, majoritariamente presente, ocupou mais os assentos do conselho durante as reuniões.

Esse levantamento de presença não é suficiente para identificar a quantidade de votos perdidos, em cada segmento, devido às ausências. Para isso, seria necessário relacionar as ausências à titularidade do conselheiro, individualmente, de modo que somente houvesse lacuna na representação quando o titular e seu respectivo suplente estivessem ausentes, simultaneamente. Isso exige uma complementação da pesquisa com dados que não constam das atas.

A análise da presença no conselho evidencia que a paridade determinada em lei não se efetiva na prática. O maior percentual de ausência dos conselheiros governamentais significa uma diminuição, em tese, do número de vozes representando seus interesses, enquanto a sociedade civil, mais representada, conta com uma oportunidade de se afirmar como maioria. O quanto dessa vantagem de maioria é aproveitado será visto na análise a seguir.

A vocalização representa uma medida do grau de expressão de um grupo, do quanto é aproveitado dos espaços de diálogo dos quais participa. No caso do CNAS, a plenária é um amplo espaço de diálogo, em que cada conselheiro tem formalmente o mesmo poder de vocalização. Isso vale tanto para conselheiros suplentes quanto para titulares, dado que ambos têm direito a voz, independente do exercício da titularidade. As 2.090 manifestações do conselho,19 depois de classificadas por autoria, foram reunidas por segmento autor, como resume o gráfico seguinte.

19

Além dessas, há 117 manifestações registradas que não foram consideradas nos cálculos, por serem provenientes de convidados e outros sujeitos que não integram o CNAS.

Gráfico 1 - Distribuição absoluta das manifestações, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Além dos segmentos de governo e sociedade civil, foi incluído na contagem o segmento “institucional”. Esse grupo é composto pelos subgrupos do CNAS (grupos de trabalho, comissões) e pela sua equipe de apoio técnico, como a secretária-executiva. O segmento institucional também participa dos debates e profere manifestações, inclusive apresentando propostas, mas não tem poder de decisão em plenária.

Os dados mostram que o segmento da sociedade civil é responsável por aproximadamente metade das manifestações em plenária, com o governo respondendo por 41%, e o segmento institucional, pelos 9% restantes. Em termos de vocalização, é um indício de que a sociedade civil ocupa majoritariamente os espaços de debate com suas manifestações, muito embora fosse esperada uma maior diferença em relação ao número de manifestações do governo, tendo em vista o desequilíbrio já verificado na presença dos conselheiros. A desagregação do número de manifestações pode fornecer mais informações sobre essa relação.

Tabela 10 - Frequências absolutas das manifestações e frequências relativas do número de propostas e alterações de propostas em relação ao número de manifestações, por segmento do CNAS, 14/02/2007–14/08/2008

Segmento Manifestações % Propostas % Alterações

de propostas % Outras % Governo 853 100% 84 9,85 507 59,44 262 30,71 Sociedade 1.044 100% 98 9,39 620 59,39 326 31,22 Institucional 193 100% 137 70,98 33 17,10 23 11,91 Total 2.090 100% 319 15,26 1.160 55,50 611 29,23 Fonte: CNAS (2012).

Das 2.090 manifestações registradas, 15% são propostas e 55% são sugestões de alteração de propostas anteriores. Isso mostra como o conteúdo das manifestações em plenária é predominantemente propositivo, em que os conselheiros encaminham propostas e, com mais frequência, reformulam propostas anteriormente apresentadas, na tentativa de influenciar a decisão institucional. Os dados da tabela anterior evidenciam percentuais próximos de propostas do governo e da sociedade civil, o que sugere que os dois segmentos são similares no uso de manifestações propositivas. Em ambos os casos prevalece a apresentação de modificações de propostas, o que indica que a maior parte do esforço deliberativo é dedicado à apreciação e reformulação sucessiva das propostas apresentadas. Também chama a atenção o fato de essa predominância não se repetir no segmento institucional, possivelmente porque nesse conjunto prevalece o trabalho dos subgrupos do CNAS, que são responsáveis por apresentar relatórios propositivos, mas não se personificam durante as reuniões plenárias para se manifestarem ou proporem alterações, senão pelas falas dos conselheiros que os compõem. O gráfico seguinte mostra o mesmo conjunto de manifestações, classificadas segundo a referência a manifestações anteriores.

Gráfico 2 - Número de manifestações segundo o segmento e a referibilidade

Fonte: CNAS (2012).

Pelo exposto, predominam nos segmentos do governo e da sociedade civil as manifestações referentes, ou seja, que reagem ou respondem expressamente a manifestações anteriores da mesma reunião. Essa predominância (91% em ambos os

casos) é bastante coerente com os dados da tabela anterior, se for levado em consideração que a maior parte das manifestações referentes coincide com alterações de propostas. Do mesmo modo, os números do segmento institucional são previsíveis, considerando que os relatórios dos grupos e das comissões do CNAS, que formam a maior parte dessas manifestações, são propostas não referentes. Dentro desse conjunto, o gráfico seguinte destaca as manifestações de juízo.

Gráfico 3 - Número de manifestações de juízo, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Analisando as manifestações de juízo, também se percebe um perfil similar nos segmentos de governo e sociedade civil. Predominam as manifestações de apoio (14% do total de manifestações do governo e 12% da sociedade civil) contra as de desaprovação (6% de ambos os segmentos) e de adiamento de decisão (entre 1% e 2% em ambos os segmentos). O fato de haver uma frequência maior de manifestações de aprovação indica uma postura comum de incentivo às propostas feitas, tanto da sociedade civil quanto do governo. As 15 manifestações de juízo dos agentes institucionais do CNAS não foram objeto de análise mais específica.

Esse conjunto de dados torna um pouco mais nítido o retrato das deliberações no conselho. Em média, para cada proposta apresentada a debate, há mais de cinco outras manifestações, sendo mais de três sugestões de alteração. É um diálogo dinâmico, em que as propostas são sucessivamente reformuladas até obter uma proposta passível de ser submetida a decisão. Portanto, do ponto de vista das condições de debate, a hipótese inicial da pesquisa não se confirma com esses dados preliminares. Não há uma

prevalência governamental nesse campo, com dados que indicam certo equilíbrio nos critérios de vocalização e referibilidade. No critério de presença, há uma predominância da sociedade civil.

3.2.2 Resultado das propostas

A segunda maneira de medir a influência dos segmentos é a análise do processo de tomada de decisão sem distinção entre suas etapas. Nessa abordagem, são verificadas as propostas apresentadas e o resultado da apreciação de cada uma delas, segregadas por segmento autor. O gráfico a seguir permite uma primeira percepção do resultado das propostas:

Gráfico 4 - Resultado das manifestações apresentadas, por segmento autor

Fonte: CNAS (2012).

Nesse conjunto de dados, a primeira informação é a maior proporção de manifestações não submetidas a nenhum tipo de decisão (72% do total). Para compreender o quanto desse percentual decorre das manifestações propositivas, é necessário desagregar os valores, como apresentado na tabela a seguir.

Tabela 11 - Resultados das proposições e alterações, por segmento autor no CNAS, 14/02/2007–14/08/2008 (frequências absolutas)

Propostas Alterações A ce it o C o n si d er a d o A lt e ra d o S u p e ra d o R e c u sa d o S e m d ec is ão A ce it o C o n si d er a d o A lt e ra d o S u p e ra d o R e c u sa d o S e m d ec is ão Governo 25 4 1 0 1 53 83 70 1 1 3 349 Sociedade 50 6 0 1 0 41 83 109 0 1 10 417 Institucional 102 1 0 0 0 34 5 5 0 0 0 23 CONSELHO 177 11 1 1 1 128 171 184 1 2 13 789 Fonte: CNAS (2012).

Mesmo considerando apenas as manifestações propositivas (propostas e suas alterações), o número de demandas não decididas permanece alto (40% das propostas e 68% das alterações). Em relação aos segmentos, há uma variação na proporção de propostas não decididas: 63% das propostas governamentais, 41% daquelas da sociedade civil e 24% daquelas com origem institucional do CNAS. Nas alterações não decididas, a proporção é quase a mesma para cada um dos segmentos mencionados: respectivamente, 68%, 67% e 69%.

De imediato, surgem pelo menos duas linhas de análise para esse fenômeno. À primeira vista, esses dados podem ser representativos da dinâmica deliberativa do conselho, que pode privilegiar os debates, a convergência de ideias e a busca de consensos em vez de decidir isoladamente cada uma das propostas apresentadas. Nesse sentido, as propostas (e alterações) não decididas representariam etapas, passos na construção de propostas mais consensuais, que foram sucessivamente abandonadas à medida que novos acordos foram surgindo, sem que fosse praxe registrar expressamente nas atas esse descarte. Outra análise possível é a de que esse número de propostas não decididas decorre das limitações da fonte primária de pesquisa. Por ser a ata uma síntese, muitas manifestações são resumidas ou excluídas durante sua elaboração, o que pode acarretar uma perda de registro de várias microdecisões tomadas durante as deliberações.

Destacada essa observação de aparente hiato decisório, é relevante avaliar no conjunto restante, o das propostas decididas, se há diferenças relevantes entre os segmentos. A tabela anterior trouxe os números absolutos dos resultados das manifestações propositivas para os segmentos do governo e da sociedade civil. Os

gráficos seguintes exibem os dados do total de manifestações decididas de cada segmento, na forma de proporção.

Gráfico 5 - Distribuição proporcional ao segmento das manifestações (propositivas ou não) do governo decididas, segundo seu resultado

Fonte: CNAS (2012).

Gráfico 6 - Distribuição proporcional ao segmento das manifestações (propositivas ou não) da sociedade civil decididas, segundo seu resultado

Fonte: CNAS (2012).

Algumas situações se destacam nesses dados. Uma primeira observação é o fato de que as distribuições são muito parecidas para ambos os segmentos. Isso leva a crer que tanto o governo quanto a sociedade civil conseguem igualmente a aprovação de suas propostas, não sendo a autoria um critério relevante para determinar sua recusa. Outra informação bastante visível é a maior proporção de aprovação das propostas nos dois segmentos. O percentual de manifestações aceitas supera 52% e o total de

aprovação (aceitas e consideradas) supera 95%. A proporção de manifestações expressamente recusadas é menor que 5%. Essa aceitação é ainda maior no caso das manifestações originadas de subgrupos ou da equipe técnica do CNAS (a autoria “institucional”), em que o percentual de manifestações expressamente aceitas é de 93% e o de consideradas é de 5%.

Novamente, há pelo menos duas formas imediatas de interpretar essas informações. Uma delas reforça as análises anteriores de que a fase de deliberação é um momento de sucessivos refinamentos das propostas, que geram construções com graus crescentes de consenso. Segundo essa linha de raciocínio, as propostas submetidas à decisão após esse percurso deliberativo já contam com adesão suficiente dos conselheiros para garantir sua aprovação na quase totalidade dos casos. Outra possível leitura, considerando os dados sobre propostas não decididas, é que há um esforço ativo do conselho como um todo para evitar as recusas de propostas. Nessa linha, a prática de não decidir sobre uma proposta seria a alternativa de praxe para substituir a possível recusa de uma proposta que não conseguiu agregar um grau suficiente de consenso.

Não é possível, em razão das limitações desta pesquisa, explorar mais a fundo essas observações. É possível, no entanto, delinear um pouco mais o quadro geral do resultado das manifestações ao apreciar o método de decisão utilizado. O gráfico a seguir lista as manifestações decididas, por segmento, segundo o método utilizado.

Gráfico 7 - Número de manifestações decididas,20 por segmento, segundo o método de decisão

Fonte: CNAS (2012).

Segundo esses dados, mais de 62% das decisões foram tomadas por aclamação, método em que o coordenador dos debates consulta a plenária sem identificar ou quantificar as opiniões. Também é chamada decisão “por contraste” ou “por unanimidade”. O uso desse método também é maior na análise por segmento, representando 54% das decisões sobre manifestações governamentais, 56% das decisões sobre manifestações da sociedade civil e 76% das decisões sobre propostas dos subgrupos e da equipe técnica do CNAS. O acatamento pelo presidente foi o segundo método de decisão mais utilizado nas manifestações do segmento governamental (27%) e da sociedade civil (30%), mas praticamente não foi usado para propostas institucionais (menos de 2%). As votações respondem pelo restante.

Esse quadro revela que o método da aclamação é a regra no conselho, independentemente do segmento do qual se originou a proposta submetida a decisão. Isso é bastante coerente com as análises anteriores sobre o momento de deliberação como convergência para o consenso. As votações permanecem como método excepcional de decisão, reservada aos casos em que há exigência regimental (como na aprovação de resoluções) ou em que o consenso não é possível. O acatamento pela presidência também é uma forma de decidir manifestações do governo ou da sociedade

20

Os valores referentes ao número de manifestações não são exatamente os mesmos das tabelas e dos gráficos anteriores tendo em vista que, nas atas, algumas decisões indicavam o seu resultado, mas não o método.

civil, mas é relevante perceber que não é comum nas propostas provenientes dos grupos e da equipe técnica do CNAS. Nesses casos, parece muito arraigada a ideia de que as propostas de subgrupos precisam ser apreciadas e validadas pela plenária como um todo, ainda que por aclamação.

Essas observações podem ser avaliadas segundo uma eventual relação entre o método de decisão e o seu conteúdo. A tabela a seguir aprofunda essa análise, desagregando os dados sobre o resultado da decisão, o método e o segmento autor da proposta.

Tabela 12 - Frequência absoluta do número de decisões segundo o modo de decisão, o tipo de decisão e o segmento autor no CNAS, 14/02/2007– 14/08/2008

Governo Sociedade civil Institucional Total

A ce it o R e c u sa d o S u b to ta l A ce it o R e c u sa d o S u b to ta l A ce it o R e c u sa d o S u b to ta l A ce it o R e c u sa d o T o ta l Presidente 21 0 21 37 0 37 2 0 2 60 0 60 Aclamação 50 0 50 75 1 76 83 0 83 208 1 209 Votação 12 4 16 9 8 17 23 1 24 44 13 57 Total _{83 4 87 121 9 130 108 1 109 312 14 326} Fonte: CNAS (2012).

Com esse cruzamento de informações, a análise anterior sobre a prevalência da aclamação por conta dos consensos fica reforçada e ampliada. Há uma ocorrência mais frequente da correlação entre o método da aclamação e o resultado positivo, evidenciando que a decisão mais comum, em todos os segmentos, é “aprovado por aclamação”. Destacando os poucos casos em que houve recusa de uma proposta, o método mais associado é a votação. Não foi registrado nenhum caso de decisão unilateral do presidente recusando uma proposta. Isso fortalece a crença de que o consenso é, ao mesmo tempo, a meta e o método das decisões do CNAS, que tendem a ser meramente homologadoras de um largo processo de deliberação e construção de uma proposta comum. A votação costuma ser o arremate adotado naqueles casos excepcionais em que a proposta não alcança um consenso perceptível.

Analisando especificamente esses casos de votação, é possível notar que a origem da proposta influi sobre seu resultado. As propostas governamentais que foram a votação obtiveram aprovação em 75% dos casos, contra 52% da sociedade civil e 96% de subgrupos do CNAS, considerando cada uma das frequências absolutas. Isso sugere

práticas e estratégias de atuação diferenciadas dos segmentos no momento da votação. Nas propostas institucionais, os dados anteriores indicam que há um alto grau de consenso e que a utilização do método de votação, em vez da aclamação ou do acatamento, pode ser entendida mais como uma exigência regimental do que como um resultado do dissenso. Nos demais casos, a votação aparece como uma saída para a falta de consenso e, nesse momento, o segmento governamental parece mais efetivo em defender suas posições. Como isso é feito será mais aprofundado adiante, na análise dos dados sobre votações.

Pelo conjunto dos dados analisados sobre os resultados das proposições, não é possível concluir que há maior influência do segmento governamental, mas que existe um ambiente bastante favorável ao consenso e à construção coletiva das decisões no conselho como um todo. Assim, não resta confirmada a hipótese, na apreciação do processo decisório integralmente considerado, o que abre espaço para analisar, de modo mais específico, o momento da deliberação e o momento da decisão.

3.2.3 Análise da deliberação

A deliberação pode ser considerada como o período compreendido entre a apresentação da proposta e a tomada de decisão. Essa definição, simplificada, não reflete a complexidade dos debates em plenária, nos quais há uma sobreposição de propostas e suas alterações, assim como microdecisões que são tomadas a todo momento. Proposta, deliberação e decisão, portanto, são categorias muito fluidas, que não podem ser apreendidas senão com certa dose de arbitrariedade conceitual.