constitucional no art. 7º, inciso XXVIII, no art. 195, inciso I e no art. 201, inciso I. Foi instituído ainda no governo Getúlio Vargas e se configura como mais uma garantia conferida ao trabalhador, uma vez que o SAT deverá ser custeado inteiramente pelo empregador, levando-se em conta os riscos da atividade desenvolvida bem como a frequência de acidentes.
O contexto da pandemia e da crise econômica e sanitária reforça a existência de diferentes realidades no ambiente de trabalho, com pessoas exercendo suas atividades em
51 Disponível em: <http://www.tst.jus.br/web/trabalhoseguro/resolucao>. Acesso em: 20 ago. 2019.
52 CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 609.
home office e outros prestando, presencialmente, serviços essenciais à população, revelando a importância cada vez maior do SAT para manutenção da saúde do trabalhador. Nos dois casos, a saúde e a segurança passaram a ganhar ainda mais importância com as ações de prevenção ao contágio pelo novo coronavírus, o qual poderá acarretar a configuração de acidente de trabalho, conforme recente entendimento de alguns tribunais acerca da matéria.
Interessante perceber que iniciativas como o Programa Trabalho Seguro, encabeçado pelo Tribunal Superior do Trabalho, definiu como tema de atuação no biênio 2020-2022 a “Construção do trabalho seguro e decente em tempos de crise: prevenção de acidentes e de doenças ocupacionais”. Sendo assim, verifica-se que o SAT garantirá o equilíbrio nas contas públicas bem como a manutenção da saúde do trabalhador, permitindo acesso a benefícios em caso de infortúnio ocorrido no contexto do ambiente do trabalho.
Como se observará, deverão ser utilizados diversos índices e alíquotas visando aferir o valor do SAT, tendo em vista que o recolhimento desse seguro terá como parâmetro a folha de pagamento mensal, podendo chegar ao limite máximo de 6% sobre o total das remunerações adimplidas. Poderá haver majoração do SAT em caso de exposição a agentes nocivos (físicos, químicos e biológicos) os quais ensejam aposentadoria especial. Dessa forma, o SAT será suplementar, variando entre 6%, 9% ou 12%, cujas aposentadorias ocorrerão em 25, 20 ou 15 anos respectivamente53.
Válido destacar que no ano de 2003 chegou a ser discutida a constitucionalidade deste instituto, sob o argumento de que haveria ofensa aos arts. 195, §4º e 154, inciso I, ambos da CRFB/88, os quais tratam respectivamente da instituição de fontes destinadas à seguridade social e da competência residual da União para legislar sobre essa matéria.
Entretanto, o STF já pacificou a matéria quando do julgamento do REsp 34344654, ratificando a constitucionalidade das Leis nº. 7.787/1989, 8.212/1991, 9.732/1998 como também dos Decretos Regulamentares nº. 2.173/1997 e 3.048/1999. Assim, a decisão afastou a necessidade de lei complementar para legislar sobre a matéria, tendo em vista que todos os requisitos para instituição de novo tributo foram devidamente observados,
53 VENDRAME, Antonio Carlos; GRAÇA, Selma de Aquino e. FAP/NTEP aspectos jurídicos e técnicos: impacto nas finanças das empresas e reflexos na contratação de empregados e terceiros. São Paulo: LTr, 2009. p. 70.
54 Supremo Tribunal Federal. Recurso Especial nº 343446, Tribunal Pleno. Recorrente: Moretti Automóveis Ltda. Recorrido: Instituto Nacional do Seguro Social. Relator: Min. Carlos Velloso. Brasília, data de julgamento em 20 mar. 2003. D.J.: 04 abr. 2003.
acrescentando ainda que se os regulamentos extrapolam os limites estabelecidos em lei, caberia, tão somente, exame de legalidade e não de constitucionalidade.
Portanto, o SAT é tributo considerado constitucional e aplicado às empresas conforme será melhor explicado nas linhas seguintes. Entretanto, ab initio, falar-se-á um pouco sobre o Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário, o qual não guarda relação direta com o SAT, mas é de suma importância no entendimento sobre os mecanismos a disposição da Previdência para garantir cobertura efetiva aos segurados.
Até aqui se buscou explicar de maneira genérica como funciona parte fundamental do sistema de prevenção de acidentes. Trata-se apenas de uma pequena fatia do projeto que existe para se tentar evitar qualquer espécie de infortúnio no meio ambiente de trabalho, tendo em vista que a Previdência Social, o Sistema Único de Saúde55 (SUS) e o próprio corpo especializado em SST desenvolvem estudos e buscam alternativas para o desenvolvimento seguro das atividades normalmente desempenhadas.
Chama-se Seguro de Acidente do Trabalho ou SAT um seguro atribuído aos trabalhadores, que garante uma reparação de cunho financeiro em caso de acidente de trabalho. É um tributo antigo, instituído no governo de Getúlio Vargas, e sua base constitucional encontra-se no inciso XXVIII do artigo 7º, inciso I do artigo 195 e inciso I do artigo 201 da constituição de 1988.
Antes de mais nada, é importante recolher a definição sobre o que a lei entender ser a definição de acidente de trabalho. Tal informação encontra-se no art. 19 da Lei nº 8.213/91, que define: "acidente de trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço da empresa ou pelo exercício do trabalho dos segurados referidos no inciso VII do art. 11 desta lei, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho".
Por expressa determinação legal, as doenças profissionais e/ou ocupacionais equiparam-se a acidentes de trabalho. O conceito de destas encontram-se nos incisos do art. 20 da Lei nº 8.213/1991: doença profissional, assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho peculiar a determinada atividade e constante da respectiva relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social; doença do trabalho, assim entendida a adquirida ou desencadeada em função de condições
55 Art. 200, inciso VIII da CRFB/88 estabelece que compete ao SUS: VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente, constante da relação mencionada no inciso I.
O SAT então, é uma garantia ao empregado, um seguro contra o acidente do trabalho. Seus custos ficam a cargo do empregador, mediante pagamento de um adicional sobre folha de salários de seus empregados, com administração atribuída à Previdência Social.
Outro importante documento de regulamentação do SAT é a Lei 8.212/91, que primordialmente define as alíquotas do SAT, de acordo com uma pré-determinada graduação de riscos. O recolhimento é feito a partir de alíquotas fixadas em razão do grau de risco da atividade preponderante do contribuinte. De 1%, para risco leve, de 2%, para risco médio, e de 3% de risco grave. A definição do que seria risco leve, médio ou grave estão no Decreto 612/1992.
Dentro do contexto pandêmico ora vivenciado, importante perceber que existe discussão acerca da necessidade ou não do recolhimento do SAT, haja vista que muitas atividades econômicas foram suspensas ou foi estabelecido o sistema de “home office” para os trabalhadores, devendo ser questionado se o empregador ainda deveria arcar com tal tributo mesmo inexistindo qualquer possibilidade de acidente no ambiente do trabalho ante a ausência do próprio trabalhador exercendo suas atividades habituais.
Em razão da crise advinda com a propagação do coronavírus e da consequente decretação, pelo Poder Público, de medidas de restrição a diversas atividades econômicas, inúmeros contribuintes têm ajuizado demandas com o propósito de suspender e/ou postergar o pagamento de tributos em geral. Em regra, as ações fundamentam-se na Portaria MF nº 12/2012, que trata da postergação do vencimento de tributos federais com relação aos contribuintes situados em municípios abrangidos por ato normativo que tenha decretado estado de calamidade pública.
A jurisprudência, embora ainda incipiente e limitada sobretudo a decisões de natureza monocrática, tem sido balizada no exame da autoaplicabilidade da portaria (verificar se existe ou não a necessidade da regulamentação de que trata o seu artigo 3º), da possibilidade de o Poder Judiciário reconhecer a moratória, sem que isto implique usurpação de atividade legislativa (em razão de o art. 153 do CTN fazer referência à “lei que conceda moratória”) e do confronto entre a necessidade de arrecadação de recursos públicos para fazer frente às despesas extraordinárias em face de princípios constitucionais que privilegiam a manutenção das empresas e de sua capacidade de gerar
empregos e pagar tributos (capacidade contributiva – art. 145, §1º; princípios gerais da atividade econômica – arts. 170 e seguintes; dentre outros).
Fato é que, na grande maioria dos casos, as ações têm sido limitadas aos aspectos acima mencionados, sem envolver qualquer discussão quanto à possibilidade de exigência do tributo em face de sua materialidade que, de algum modo, restou comprometida pelo ato de decretação de calamidade (“fato do príncipe”). Nesse contexto, sobressai-se o exame quanto à subsistência ou não da contribuição sobre o RAT (“riscos ambientais do trabalho”), antigamente – e ainda mais conhecida – como SAT (“seguro de acidentes de trabalho”), durante o período em que subsistir a proibição total ou restrição parcial ao exercício de atividade econômica.
Como se sabe, o RAT/SAT tem por finalidade o financiamento dos benefícios previdenciários “concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho” (artigo 22, II da Lei nº 8.212/1991). Incide sobre a remuneração paga aos segurados empregados e trabalhadores avulsos, sendo que as alíquotas são de 1%, 2% ou 3%, conforme o risco de acidentes vigente para cada atividade econômica, indicado em tabela divulgada pelo Poder Executivo.
As alíquotas efetivas podem, ainda, ser reduzidas à metade ou multiplicadas por dois, conforme performance individual de cada agente econômico após a apuração do “FAP” – Fator Acidentário de Prevenção. A contribuição em questão está umbilicalmente ligada ao risco de acidente de trabalho, “pois estabelece a C.F. que o trabalhador tem direito ao seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador (C.F., art. 7º, XXVIII)”. Não só a definição do aspecto quantitativo, mas a própria materialidade da contribuição diz respeito, exclusivamente, ao risco laboral.
Essa vinculação da contribuição ao risco de acidente laboral ficou evidente no entendimento adotado pelo STJ, consagrado na Súmula nº 351: “A alíquota de contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) é aferida pelo grau de risco desenvolvido em cada empresa, individualizada pelo seu CNPJ, ou pelo grau de risco da atividade preponderante quando houver apenas um registro”. Os julgados que deram origem à súmula afastaram a norma (posteriormente modificada) que estabelecia a apuração da alíquota de acordo com o risco existente na empresa como um todo, mesmo que existente mais de um estabelecimento.
Assim se decidiu por se reconhecer que, na linha de entendimento firmado ainda à época do extinto Tribunal Federal de Recursos, “os graus de risco às atividades desenvolvidas por funcionários de empresa devem, necessariamente, se compatibilizar
com as funções e os locais onde são desenvolvidas as atividades”, de modo que se “a periculosidade é diferenciada, por isto mesmo, a taxa também o deverá ser.”
Essa vinculação também veio a ser reconhecida pelas normas relativas ao FAP. O fator em questão varia de 0,5 a 2,0 e é calculado individualmente por contribuinte, conforme acidentes e doenças ocupacionais ocorridos em razão do desenvolvimento da atividade laboral, aplicando-se posteriormente sobre as alíquotas de 1% a 3%, as quais podem, assim, ser reduzidas à metade ou majoradas em até 100%.
É digno de nota que, após sucessivas decisões judiciais que reconheceram a ilegalidade do critério de cálculo do FAP então vigente, que impunha a consideração dos denominados “acidentes de trajeto” (aqueles ocorridos no percurso casa/trabalho/casa), o Conselho Nacional de Previdência alterou a metodologia para expurgar tal item (Resolução nº 1.329/2017). Trata-se do reconhecimento de que acidentes ocorridos fora do ambiente de trabalho não são computados na contribuição devida pelo sujeito passivo, ou seja, são fatos extratributários.
Diante dessa premissa, a partir do momento em que ato normativo estadual ou municipal, de acordo com a previsão contida no artigo 3º da Lei Federal nº 13.979/2020, proíba o exercício da atividade econômica no estabelecimento ou, ainda, ampare a realização de teletrabalho ou trabalho remoto (home office), conforme autorização do artigo 4º da MP nº 927/2020, disto decorrem alterações significativas com relação à contribuição sobre o RAT/SAT.
A proibição do exercício de atividade econômica no estabelecimento implica, excepcionalmente, a suspensão do pressuposto de incidência da contribuição sobre o RAT/SAT tendo em vista que, verificada essa situação, deixa de existir, no plano dos fatos e salvo as situações restritas previstas no art. 21, I e IV da Lei n° 8.213/91, qualquer risco de acidente de trabalho.
Pouco importa que o artigo 3º, parágrafo 3º da Lei nº 13.979/2020 tenha estabelecido que a ausência de trabalho (presencial ou remoto) durante o período de decretação da medida restritiva seja considerada “falta justificada”, não interferindo no pagamento da remuneração ao colaborador (exceção feita a quem aderiu ao regime de suspensão ou redução do contrato de trabalho – MP 936).
Tal medida é direcionada às relações empregatícias, em nada interferindo no exame dos pressupostos da incidência da contribuição em exame. Além do mais, o adicional ao RAT/SAT depende exclusivamente de haver risco de acidente laboral e, quanto a isso, trata-se de fato ao qual o legislador não pode, nem mesmo por ficção legal,
atribuir qualificação distinta, sob pena de descaracterizar por via oblíqua a materialidade da contribuição em desconformidade não apenas com a sua lei de regência, mas também ao artigo 110 do CTN e ao entendimento há muito consagrado na jurisprudência do STF na linha de que “(…) se a lei pudesse chamar de compra o que não é compra, de exportação o que não é exportação, de renda o que não é renda, ruiria todo o sistema tributário inscrito na Constituição”.
Desse modo, sendo materialmente impossível ocorrer acidente de trabalho enquanto suspensas integralmente as atividades no estabelecimento, não tem cabimento a exigência do RAT/SAT. Tal assertiva aplica-se, inclusive, aos casos em que o estabelecimento permanece fechado, mas a natureza da atividade de todos ou alguns colaboradores viabilize o trabalho a distância (home office), porque aqui também – e salvo situações excepcionais que se enquadrem no art. 21, I e IV da Lei nº 8.213/91 (acidentes ocorridos fora do ambiente de trabalho) – não há que falar-se em acidente (em razão) de trabalho desenvolvido no estabelecimento do empregador.
Quando menos, ainda que admitida a manutenção da exigência, devem ser aplicados os percentuais mínimos (1% de alíquota e FAP de 0,5). Afinal, a ausência de trabalho (se a natureza da atividade não permitir o home office) ou mesmo o seu exercício em residência contemplam um risco nulo (ou mínimo, no caso de home office) de acidente de trabalho.
Nessa situação, impõe-se a redução temporária da alíquota e respectivo FAP aos patamares mínimos legalmente previstos. A manutenção do aspecto quantitativo vigente antes da suspensão das atividades no estabelecimento distorce a finalidade prevista na Lei n. 8.212/91, tornando ilegítima a exigência no que respeita ao excesso verificado.