Seleção dos Casos

Quando se examinam as razões que fundamentam a seleção de casos nos estudos comparados, nota-se que os pesquisadores ou cientistas sociais, usualmente, alegam que os casos são: ou típicos, ou exemplares, ou extremos ou teoricamente decisivos em

34 _{Aqui se faz menção à formulação de Paul Sabatier (1991) que trata da análise de políticas públicas e}

que se consagrou na literatura. Segundo Sabatier, a análise das políticas compreende quatro etapas ou fases distintas do ciclo de vida; a saber: a introdução do tema na agenda política; a formulação da política, sua implementação e, finalmente, sua avaliação.

35 _{Evidentemente que a criação de uma política de educação pública no Estado de São Paulo é muito}

anterior a qualquer política destinada ao tratamento ou à prevenção das doenças sexualmente transmissíveis, mas para os fins desse trabalho essa diferença não parece ser relevante. Para uma reconstrução da história da escola no Estado de São Paulo ver Maria Luiza Marcilio (2005) e para uma história social da AIDS no Brasil consultar Parker (1994).

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algum aspecto que se queria dar realce. Nesse sentido, Charles Ragin, em seu já bastante difundido livro What is a Case? , argumenta que mesmo para os estudos de casos (comparados, deve-se acrescentar) o princípio que baseia a escolha dos casos é a replicação36 (RAGIN, 1992: 02). Robert Yin (2005: 69) parece concordar com Ragin, pois afirma que a lógica da replicação nos estudos de caso é análoga a dos experimentos múltiplos. Já que se busca, a partir de uma descoberta (ou hipótese) enunciada num primeiro experimento, replicar um segundo, um terceiro ou até mais experimentos que corroborem sua validade. A lógica subjacente ao uso de estudos de casos comparados é semelhante. Cada caso deve ser cuidadosamente selecionado de forma a:

prever resultados semelhantes (uma replicação literal, nos termos de Yin) ou;

produzir resultados contrastantes apenas por razões previstas (uma replicação teórica).

Ou seja, a seleção dos casos (e a estrutura teórica do trabalho) deve expor as condições sob as quais é provável que se encontre um fenômeno em particular (uma replicação literal), assim como as condições em que não é provável que se encontre (uma replicação teórica).

Desde logo se faz necessário declarar que neste trabalho optou-se, deliberadamente, pela seleção de dois casos extremos. Assim, a escolha dos casos o SARESP e o SMA do programa de DST/AIDS não se deu em bases aleatórias ou de tipicidade, mas pelo contrário, fez-se com base em interesses teóricos nos casos, que por se tratarem de casos limites parecem ser decisivos para o desenvolvimento da hipótese do trabalho.

A hipótese esboçada, repetindo, argumenta um tanto obviamente, é preciso admitir que a promoção de mais transparência administrativa e da responsabilização dos agentes públicos ocorre devido ao desenho institucional no qual a política ou programa (avaliado) se insere e à atuação dos atores interessados (stakeholders) que constrangem

36 _{Ragin emprega o termo repetition , aqui se deu preferência ao termo replicação, que embora não seja}

sua tradução literal, é utilizado na tradução de outros autores que trataram do mesmo tema, como por exemplo, em Yin (2005).

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os políticos ou burocratas a prestar conta de suas ações e não em função direta da implementação de sistemas de avaliação ou de características intrínsecas (desenho, abrangência, foco, metodologia, etc.) às pesquisas de avaliação.

De tal modo que foram selecionados casos que atendiam as seguintes condições:

1. No nível mais geral, que fossem, necessariamente, sistemas de avaliação de políticas ou programas37 públicos permanentes e institucionalizados. Assim, excluem-se os estudos e pesquisas de avaliação conduzidos pouco frequentemente ou sem periodicidade regular, os chamados espasmos avaliatórios.

2. Sistemas de avaliação que fossem o mais próximos e semelhantes metodologicamente possíveis. Principalmente, no que concerne ao objeto da avaliação (resultados), ao agente avaliador (externo) e ao uso da avaliação (formativo). Contudo, como já se salientou anteriormente, tais distinções conceituais na maioria das vezes se confundem na prática; pois, muitos sistemas de avaliação sobretudo aqueles de caráter permanente combinam a avaliação de processos e resultados, utilizam tanto avaliadores externos como internos e desempenham usos formativos e somativos na gestão pública. Mas, é importante ressaltar que, de modo geral, os dois casos avaliados adequam-se às condições enunciadas. Trata-se de avaliações de resultados, conduzidas ou supervisionadas, parcialmente pelo menos, por agentes externos e que se prestam explicita, mas não exclusivamente, ao uso formativo.

3. A política ou programa avaliado deveria, imperiosamente, gozar de um caráter suprapartidário, no sentido de não se constituir como uma bandeira eleitoral de nenhum partido ou grupo político. Mas, pelo contrário, dispor de status de política de Estado , isto é, ser estável e consolidada. Por essa razão, privilegiaram-se políticas sociais não

37 _{Seja do ponto de vista metodológico ou administrativo ou mesmo político, para os fins desse trabalho a}

distinção entre avaliação de programas ou políticas governamentais parece irrelevante, portanto, optou-se por desconsiderar essa diferença.

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focalizadas, isto é, universais. Pois, assim, minoram-se embora não se exclua por completo os conflitos advindos do uso e da manipulação das avaliações para fins eleitorais.

4. Finalmente, deu-se preferência a políticas ou programas governamentais que partilhassem arranjos institucionais não muito dessemelhantes. Assim, ambos os casos são de responsabilidade do governo estadual de São Paulo e nos dois casos temos os conselhos estaduais de saúde e educação respectivamente como órgão consultivo e de controle. Contudo, é necessário notar que os modelos de financiamento, as relações entre os diferentes níveis de governo e atuação dos atores interessados na gestão das políticas são bastante contrastantes, como se comentará adiante, e parecem exercer um papel decisivo nos efeitos das avaliações em termos de visibilidade das informações e na responsabilização dos agentes governamentais.

Deste modo, o SARESP e o SMA do programa de DST/AIDS foram selecionados por atenderem a esses critérios e, sobretudo, por caracterizarem-se como casos extremos no que se refere a suas conseqüências no que tange ao aumento da transparência administrativa e à responsabilização dos agentes públicas ligados à gestão das políticas avaliadas. Ou seja, embora os sistemas de avaliação apresentem uma série de semelhanças metodológicas, administrativas e institucionais, quando se analisa o seu papel no aumento da transparência e do fortalecimento de mecanismos de accountability percebe-se que seus efeitos são bastante diversos.

Por fim, antes dar-se início ao exame da operacionalização das variáveis dependente e independente, vale comentar que embora as políticas avaliadas sejam muito distintas quanto a natureza de seus objetos: a educação básica e a AIDS e demais doenças sexualmente transmissíveis essa diferença não parece ser o fator decisivo para se explicar as diferenças quanto à transparência da gestão e a accountability dos burocratas e governantes. Essas diferenças entre saúde (ou mais especificamente, AIDS/DST) e educação dizem respeito não apenas à tangibilidade da síndrome e das demais DST, mas também a sua urgência, sobretudo quando comparadas ao caráter eminentemente intangível da educação e, especialmente, do aprendizado.

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Evidentemente, que tais diferenças têm muitas implicações para o tipo de participação e controle social que se verifica nas políticas de educação e AIDS/DST, como se discutirá adiante. No entanto, longe de se pretender negar a importância dessas diferenças e suas conseqüências, defende-se aqui que a transparência dos atos do poder público e a accountability dos governantes e burocratas depende não apenas da atuação dos atores interessados nas políticas, mas também de arranjos institucionais e, portanto, arranjos políticos no qual se inserem as políticas avaliadas.

3.2 Variável Independente: Os Sistemas de Avaliação e o Desenho Institucional no