SERVIÇOS AVANÇADOS E SERVIÇOS BÁSICOS DE TELECOMUNICAÇÕES

liberalização em serviços financeiros mesmo no contexto da crise. O título e o conteúdo de sua apresentação mostram a posição contundente de uma autoridade americana: “Building a Global Financial System for the 21st Century”.64

A ocorrência da crise não pode ser subestimada, pois depois disso os países em desenvolvimento, que já tinham dúvidas sobre as oportunidades prometidas com a liberalização do setor de serviços financeiros, ficaram ainda mais apreensivos. Isso despertou o senso de urgência de cooperação entre os negociadores americanos e europeus para evitar entregar o jogo para os países em desenvolvimento. Eles perceberam que a chave estava em cooperar no âmbito do Quad, para evitar qualquer adiamento por parte dos países em desenvolvimento por causa de um “conflito transatlântico” (DOBSON e JACQUET, 1998, apud BOJIKIAN, 2009, p. 109). Nesse sentido, era melhor assegurar um acordo, ainda que a configuração não fosse o melhor dos mundos.

Em dezembro de 1997 chegou-se a um acordo, que foi anexado ao Quinto Protocolo do GATS (Fifth Protocol to the GATS) e ficou aberto para aprovação e ratificação dos signatários até janeiro de 1999.65 Nessa fase, os negociadores americanos decidiram retirar a exigência de ampla aplicação do princípio NMF. 66

Conforme se encontra nos registros da OMC (WTO, 10 ago. 2016), os novos compromissos contêm melhorias significativas que permitem presença comercial de prestadores de serviços financeiros estrangeiros, eliminando ou relaxando limitações à propriedade estrangeira de instituições financeiras locais, limitações sobre a forma jurídica de presença comercial (filiais, sucursais, agências, escritórios de representação etc.) e as limitações na expansão das operações existentes. Ou seja, houve compromissos substanciais em AM por meio de compromissos de liberalização no Modo 3, abrangendo os segmentos bancário, títulos mobiliários, gestão de ativos e seguros.

2.4.3.2 SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

2.4.3.2.1 SERVIÇOS AVANÇADOS E SERVIÇOS BÁSICOS DE TELECOMUNICAÇÕES

64_{Ver em Summers (1997).}

65 _{Cabe observar que o Brasil até hoje não ratificou tal protocolo.}

66 _{Na verdade, eles apresentaram uma isenção sobre NMF limitada a seguros, aplicável em uma}

circunstância de alienação forçada de propriedade de fornecedores americanos de serviços de seguros operando em países signatários da OMC.

Os negociadores americanos propuseram inicialmente ao Negotiating Group on Basic Telecommunications (NGBT) que no caso do setor de telecomunicações a aplicação dos princípios gerais do GATT teria de levar em conta duas categorias diferentes que se encontrariam amparadas sob uma mesma denominação: serviços básicos e serviços avançados.67

Note-se que tal categorização era a mesma que estava sendo adotada na regulamentação interna ao próprio país. Isso servia basicamente ao propósito de demarcar o escopo de jurisdição da Federal Communications Commission (FCC) diante da emergência de serviços de telecomunicações relacionados a processamento de dados, como mensagem eletrônica, por exemplo.68 Portanto, note-se que uma questão institucional interna ao país estava servindo de parâmetro para as negociações do GATS.

No entendimento de Bronckers e Larouche (2008, p. 324), a diferenciação é baseada no que a FCC percebe como um setor competitivo daquele que ainda requer regulamentação. O que é importante destacar é que a definição produz impacto econômico (MCLARTY, 1998, p. 9). Sendo assim, não surpreende o confronte entre os entendimentos dos negociadores americanos e os negociadores dos países em desenvolvimento. Para estes, serviços básicos incorporariam apenas os serviços de telefonia de voz, enquanto para aqueles a cada ano poderia ser incorporado algum outro nicho.

67_{“(...) serviços básicos limitam-se à oferta da operadora comum de capacidade de transmissão para o}

movimento da informação, enquanto serviços avançados combinam serviços básicos com as aplicações de processamento computacional, que atuam sobre o formato, conteúdo, código, protocolo ou aspectos similares das informações transmitidas pelo assinante, ou fornecem ao assinante informação adicional, diferente ou reestruturada, ou envolvem interação de assinante com informação armazenada” (FCC, abr. 7, 1980, p. 430).

68 _{Na regulação do setor de telecomunicações nos EUA atuam: a FCC, que é responsável pelos serviços}

interestaduais, incluindo o controle sobre a comercialização e utilização de dispositivos de telecomunicações sem fio, e as Public Utility Commissions (PUCs), que são responsáveis pelos serviços intraestaduais. E dois atos legais pautam essas atuações: Communications Act of 1934 (Lei de 1934) (Disponível em: <https://transition.fcc.gov/Reports/1934new.pdf>. Acesso em: dez. 2015) e Telecommunications Act of 1996 (Lei de 1996). Este último atualiza muitas das disposições anteriormente vigentes (Disponível em: <https://transition.fcc.gov/Reports/tcom1996.pdf>. Acesso em: dez. 2015). A divisão de trabalho não estava clara, entretanto, entre as duas instâncias. A princípio, a FCC era responsável pelos serviços de longa distância, e as PUCs, responsáveis pelos serviços intraestaduais. Só que havia muita sobreposição, porque as mesmas instalações que suportavam serviços de chamadas locais também ofereciam acesso a serviços de portagem interestaduais (LEHR e KIESSLING, 1999). Conforme pontuaram Katz e Bolema (2003, p.10), a segmentação entre serviços locais e de longa distância não estava alinhada aos avanços tecnológicos. Restavam muitas dúvidas, como: “o acesso à internet seria considerado serviço de longa distância?” Com a promulgação da Lei de 1996, o Congresso tentou dar um empurrão para que a FCC se adiantasse frente aos novos desafios e se posicionasse no processo de abertura dos serviços locais. No entanto, a resistência das PUCs e das empresas acabou por levar a uma desconexão regulamentar.

Posta a discussão, o que se verifica é que para o NGBT ficou entendido que serviços básicos seriam os serviços de telefonia local, de longa distância e internacional para uso público e privado, fornecidos por operadoras estabelecidas localmente ou por revenda por meio de qualquer meio tecnológico – todo tipo de cabo, sem fio, satélites (WTO S/GBT/4, 15 fev. 1997). E os serviços avançados, conforme o regulamento da FCC, envolvem: correio eletrônico; correio de voz; informação on- line (disponível na rede) e recuperação de banco de dados; troca eletrônica de dados; serviços de facsimile; conversão de códigos e protocolos; processamento de dados, entregues por meio das redes públicas de transmissão de telecomunicações (WTO.GATS/SC/90, 15 abr. 1994).

Os conflitos de interesses em relação à liberalização comercial concentraram-se na primeira categoria, que em muitos casos estava sob monopólio estatal e era subsidiada com fins de desenvolvimento econômico-social, e também por se tratar de serviços essenciais às questões de segurança nacional. Os negociadores estavam diante de um segmento que, diferentemente dos serviços mais avançados, seria impactado pela aplicação do princípio TN.

Sendo assim, para alguns a “abertura do acesso ao mercado seria funcionalmente difícil, normativamente indesejável e contrária aos princípios e práticas do regime internacional de telecomunicações.” (McLarty, 1998). Para outros, a liberalização até poderia ser efetuada, todavia a questão era a respeito do modo: se por Modo 1 (comércio transfronteiriço) ou por Modo 3 (presença comercial). Mas como desmembrar os serviços embutidos no comércio de bens? Uma série de outras questões estavam em aberto. 69 Diante de tantas questões, o resultado foi que o setor de telecomunicações acabou sendo negociado em separado do quadro geral do GATS, como serviços financeiros e como preferido pelos negociadores americanos. Conforme já se disse, serviços básicos eram fornecidos sobretudo por operadoras estatais ou por monopólios sancionados pelo Estado. Nem mesmo os americanos estavam inteiramente prontos para encabeçar a fila da liberalização. Eles estavam enfrentando árduas batalhas para reformar seu próprio setor de telecomunicações. A

69_{Outra questão em dúvida dizia respeito aos serviços de comunicação operados no âmbito intrafirma,}

especialmente no caso de empresas internacionalizadas que trabalham com sistemas integrados de gerenciamento. Nesses casos, as comunicações trocadas entre subsidiárias de uma mesma corporação deveriam ser consideradas como protocolos internos ou comércio? E a questão da privacidade pessoal no cruzamento de informações por entre fronteiras? Essa questão voltou à cena contemporânea com as negociações entre EUA e UE no âmbito do TTIP.

Figura 2.1 mostra uns destaques do processo de demonopolização do setor de telecomunicações dos EUA.

Mas então por que desejavam a liberalização? O argumento que se defende aqui é que a lógica da adequação, que foi configurado em um contexto de avanços tecnológicos, atuou significativamente na fase da pré-negociação. E os outros setores da economia que estiveram fortemente envolvidos na campanha de institucionalização do comércio de serviços tiveram um papel relevante na tarefa de convencer o setor de serviços de telecomunicações, devido à centralidade da infraestrutura de telefonia na viabilidade das operações de fornecimento da indústria de serviços de um modo geral. Entretanto, não se pode ter o aspecto ideológico como o central indutor desta decisão, na verdade os agentes econômicos estavam sendo pressionados por resultados materiais vindo de diferentes segmentos de seu público estratégico. Em face de uma conjuntura crítica, no caso a decisão afirmativa dos outros setores envolvidos, os agentes econômicos do setor de telecomunicações levaram em conta os efeitos de coordenação da expectativa, o que refletia em suas projeções de ganhos e perdas. Dito de outra forma, a lógica dos agentes econômicos da área tecnológica foi também orientada pelos benefícios que podiam ser alavancados se suas estratégias fossem coordenadas ou adaptadas às estratégias e práticas de outros atores da sua cadeia de valor. Isso quer dizer que as expectativas foram influenciadas pelas ações práticas de agentes econômicos que faziam parte da cadeia de valor na qual os da área tecnológica estavam inseridos. Pode-se dizer que a metáfora do “cavalo selado não passa duas vezes” foi considerada nas suas decisões, e esse pensamento foi construído a partir do ato de terceiros. E então esse pensamento ajudou a configurar estratégias que foram transmitidas aos negociadores americanos que a levaram em conta em conjunto com outras considerações.

Na avaliação de Woll (2010, p. 15), as ideias sobre a relação entre operações e lucros futuros eram discutidas e difundidas. A ideia de que a competição e o acesso eram benéficos orientava a posição de algumas empresas. “MCI gostaria de pensar que se criou concorrência (...) Assim, a visão era sempre: a concorrência é boa e os titulares [das concessões] devem ser proibidos de impedir que os concorrentes entrem.” 70 Entretanto os ganhos efetivos no curto e médio prazos eram negativos, e no futuro eram incertos. Para Cowhey e Richards (2000, apud WOLL, 2010, p. 15),

AT&T queria expandir-se globalmente se pudesse ganhar concorrência efetivamente nos mercados externos, mas não tinha certeza se tinha interesse em mudar as regras básicas para fornecer serviços internacionais de telefonia entre os países (...) Mesmo que “elas não ganhassem suas maiores margens de lucros ao executar estratégias globais, (...) as grandes companhias telefônicas acreditavam que as necessidades dos usuários as forçariam a ser globais.”

O argumento de Woll (p. 15) vai nesse sentido dos efeitos de coordenação de expectativa. “Tomar um trem visivelmente em movimento. Grupos de usuários e companhias de serviços financeiros avançaram com a questão da liberalização do

70_{(Opinião de um representante de uma empresa particular, apud Wall, 2010, p. 15).}

Figura 2.1 – O Departamento de Justiça dos Estados Unidos e a AT&T Com a promulgação da Lei de 1934, permitiu-se a concentração de mercado nas mãos de uma única empresa – American Telephone and Telegraph (AT&T) – por muito tempo. “com a cooperação de funcionários estaduais e federais, a AT&T garantiu seu domínio sobre o serviço telefônico por décadas, controlando mais de 80% de todas as linhas telefônicas e assumindo status de família como 'Ma Bell'.”(KATZ e BOLEMA, 2003, p. 9). Tal cenário começou a mudar na década de 1970 com a ajuda do Departamento de Justiça dos Estados Unidos, que apresentou uma ação antitruste contra a AT&T, baseada em reclamações de prestadores de serviços de longa distância. Depois de oito anos de batalha judicial, em 1982 a AT&T fez um acordo com o governo, em que se comprometeu a seguir os termos e condições estabelecidos pelo juiz Harold H. Greene, da Corte Distrital para o distrito de Columbia. Isso resultou na cisão da empresa em várias empresas regionais, como a Ameritech Michigan, que assumiu as operações de chamadas locais em sua região, fora do controle da genitora. Entretanto, a AT&T ainda conseguiu manter o domínio das operações referentes a equipamentos, o que mais tarde vai se denominar outra empresa – Lucent Technologies. Katz e Bolema (2003, p.9) observam que o juiz Greene permaneceu no controle do processo por mais de uma década, atuando de forma implacável até ter certeza de que a lei antitruste estava sendo respeitada no setor de telecomunicações. Assim a FCC passou a permitir a entrada de outras operadoras voltadas para o segmento de serviços de longa distância e de processamento de dados computacionais. Depois da fase de desmonopolização, que gerou sete empresas regionais, veio uma nova fase de concentração, em que se constituíram quatro grandes empresas – SBC, Verizon, BellSouth e Qwest – na virada da década de 1990 para 2000, disputando acirradamente a participação no mercado. Foi nessa dinâmica que a Ameritech, em Michigan, foi adquirida pela SBC, e a GTE, outra operadora do estado de Michigan, foi adquirida pela Verizon.

comércio de serviços a um ponto em que as companhias telefônicas percebiam como inevitável.” Note-se o depoimento colhido pela referida autora de uma pessoa que estivera envolvida no processo:

Muitas companhias estavam céticas. Elas ficavam se perguntando o que estávamos fazendo, pensando que havia alguns motivos ocultos por trás de nossos planos. Mas se juntaram a nós porque queriam participar de um processo do qual elas embora tivessem medo, pelo menos teriam algum controle para onde estavam indo. (Depoimento citado em WOLL, 2010, p. 15-6)

Considerando a especificidade do setor, a necessidade de desestatizá-lo e de desmonopolizá-lo, alguns atores se envolveram destacadamente na campanha da liberalização comercial, como AT&T, que foi obrigada a abrir mão do monopólio, MCI e Sprint. Entre os lobistas, um grande destaque foi G. Russell Pipe, que já havia prestado serviços ao Congresso no começo de sua carreira, e estava atuando como articulador entre altos executivos de empresas do referido setor, políticos e pessoal da alta burocracia na defesa do fluxo de dados por entre fronteiras, e também como conselheiro para os países em desenvolvimento na formulação de propostas (position papers) a partir do think tank Applied Services Economy e como consultor da ONU, OCDE, ITU e Banco Mundial.71

Outro fator que deve ser considerado como condicionante do movimento de empresas de telecomunicações no apoio da liberalização é que esse processo se passa no contexto da grande promoção de investimentos em novas tecnologias, especialmente na internet e na bolha que se formou ao seu redor. Os analistas de investimentos em geral indicavam como decisões acertadas prospectar novos mercados, em especial de meados da década de 1990 até as vésperas do estouro dessa bolha, em 2001.

Com todas essas forças atuando, Mickey Kantor, então Representante de Comércio, logo avisou sua equipe de negociadores e as dos outros países que não sairia acordo se não houvesse um número suficiente de ofertas substanciais para

71 _{Ele ainda era editor de I-Ways and Trans-border Data Reports, espécie de informativo ‘técnico’}

destinado a informar políticos, acadêmicos e profissionais interessados no tema. Em 1995, ele foi indicado para o cargo de vice diretor do Global Information Infrastructure Commission (GIIC), atuando também no Cyber Century Forum (CCF) e em instituto da Chinese Academy of Social Sciences. Em 2002 ele assinou a autoria do relatório Mobile E-Commerce, que foi apresentado pela UNCTAD sob a denominação UN 2002 E-Commerce Development Report. E no âmbito da Asia- Pacific Telecommunity lançou um manual de pesquisa sobre comércio em telecomunicações, enfatizando o envolvimento de países em desenvolvimento na Rodada Doha.

configurar uma “massa crítica” (MCLARTY, 1998, p. 18). Kantor não precisou o sentido do termo, mas tendo em vista a pressão do Congresso e o tom dos negociadores americanos com seus interlocutores, o termo pode ser entendido como um recado a esses sobre sua disposição de empregar a reciprocidade estrita.

Os negociadores americanos precisavam apresentar ganhos ao Congresso. A Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 trata em sua Parte 4 justamente do comércio de serviços de telecomunicações. A lei ordena ao USTR conduzir investigações para identificar países que mantenham barreiras aos produtos de telecomunicações de empresas americanas e informar ao Presidente e às devidas comissões do Congresso. O Presidente é orientado a negociar com tais países, visando obter concessões “como compensação a fim de manter o nível geral de reciprocidade e de concessões mutuamente vantajosas” mas, se não obtiver um acordo, a ordem é tomar qualquer tipo de ação necessária, o que em termos específicos significa retaliar comercialmente, seja de forma direta, seja de forma cruzada – retaliar contra outros setores econômicos. E a ordem também envolve o monitoramento ostensivo, a fim de verificar a efetividade das penalidades aplicadas e eventualmente endurecê-las. Por fim, a lei ordena que o Departamento de Comércio investigue o grau de competitividade da indústria de telecomunicações e os efeitos das políticas estrangeiras sobre tais indústrias a fim de orientar o Congresso e o Presidente na determinação das ações necessárias para preservar a competitividade do país (HOUSE OF REPRESENTATIVES, 1988).

Os negociadores americanos diziam que o mercado do país já era mais aberto do que os dos países europeus. E se o princípio NMF fosse aplicado de forma incondicional, não haveria reciprocidade espontânea por parte dos europeus e, portanto, as empresas americanas poderiam ficar em desvantagem (GRIMWADE, 2006, p. 251). Conforme visto na discussão sobre serviços financeiros, os argumentos usados eram os mesmos. Na prática, eles aceitavam conceder licenças para operar ou manter redes próprias; ceder direitos de interconexão; estabelecer taxas de acesso; atribuir frequências de rádio para serviços sem fio, mas desde que esse mesmo tratamento fosse concedido às empresas e investidores do país.

Em termos de proposta substantiva, os negociadores americanos apresentaram primeiramente compromissos somente para a categoria de serviços avançados. E nesse domínio foram bastante ofensivos, cabe notar, não apresentando qualquer limitação para os três primeiros modos de serviços: Modo 1, Modo 2 e

Modo 3. No entanto, em relação ao Modo 4, eles o colocaram como unbound (desobrigado), exceto no que diz respeito aos compromissos horizontais, os quais permitem a entrada e a estada temporária de pessoas físicas que se enquadrem em determinadas categorias previstas nas leis de imigração do país. Quanto a TN, os negociadores americanos não colocaram qualquer limitação (WTO.GATS/SC/90, 15

abr. 1994). Assim, as obrigações contraídas no âmbito do Anexo sobre

Telecomunicações expandiram as obrigações do GATS para os EUA e outros que o assinaram. Quanto aos serviços básicos, esses seriam negociados mais adiante.

A assertividade dos negociadores americanos na defesa da reciprocidade estrita não significava, entretanto, que eles estivessem dispostos a desistir do setor, pelo contrário. Eles continuaram pressionando os países europeus, principalmente, além de Canadá e de Japão, a colocar propostas sobre a mesa. O que é interessante notar é que os negociadores americanos tinham que traduzir os interesses das próprias operadoras americanas, as quais ao mesmo tempo em que desejavam conquistar mercados internacionais, também tinham interesses a zelar como operadoras estabelecidas no mercado doméstico. Uma era a posição das operadoras estabelecidas, outra era a de fornecedores de serviços com clara vantagem competitiva.

Os americanos criticavam o fato de que os agentes econômicos europeus, representados por meio da European Telecommunication Networks Operator (ETNO – fundada em 1992), ao mesmo tempo em que buscavam liberalização de mercados de terceiros países, controlavam seus respectivos governos para que mantivessem vantagens regulatórias (WOLL, 2010 p. 28).

Os europeus visavam sobretudo a manter o direito de regulamentar e manter o direito de estabelecer critérios diferentes para concessão de licenças de acordo com a categoria de serviços de telecomunicações. Para serviços de maior valor agregado, as licenças deveriam conter um mínimo de requerimentos, ao passo em que os critérios seriam outros para serviços básicos. Outra questão trazida para discussão pelos europeus referia-se ao acesso a informações e privacidade relativa ao setor de telecomunicações, a qual supostamente deveria estar no centro do direito de regulamentar, já que envolvia coleta, armazenagem e processamento de dados.

Os negociadores americanos rebatiam, dizendo que a liberalização comercial estava sendo relegada a objetivos secundários.“O texto coloca muita ênfase no direito