Sistema de repartição de competências em matéria ambiental na Espanha

A distribuição de competências em matéria de meio ambiente, de maneira geral, GARCIA66, assim emoldura:

La CE también contempla la materia del medio ambiente como una competencia específica dentro del diseño del reparto competencial entre Estado y CC.AA. que se opera en los artículos 148 y 149 de su texto. El resultado de dicho reparto se plasma en los contenidos de los preceptos que se reproducen continuación:

“Art. 149 CE:

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

[…]

23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

Art. 148 CE:

Las comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

64 Idem p. 449

65 Idem p. 449 apud AJA, Eliseo. El Estado Autonómico. Federalismo y Hechos Diferenciales. 2ª Edición. Alianza Editorial. Madrid: 2003. p. 99

66 GARCÍA, Estanilao Arana e Outros. Derecho Ambiental (adaptado al EEES) Madrid: Editoral Tecnos (Grupo Anaya S.A.) 2012. p. 59

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[…]

9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.”

En un primer momento, el diseño ofrecido por estos preceptos parecía disponer un panorama en el que el Estado quedaba destinado a adquirir un protagonismo muy amplio en el ejercicio de competencias sobre la materia de medio ambiente, en virtud de la generalidad con la que se le atribuía la competencia de dictar la legislación básica que será de obligado cumplimiento en todo el territorio nacional (y, por tanto, de obligado respeto por parte de las CCAA.), mientras que en manos de las CC.AA. tan sólo quedaría la gestión y, en el caso de las CC.AA. de autonomía plena, el desarrollo legislativo de las bases estatales.

La jurisprudencia constitucional ha determinado una interpretación muy amplia de la competencia estatal en el dictado de la legislación básica en materia ambiental, entendiendo que la misma puede abarcar ‘toda la normativa que se considere indispensable para la protección del medio ambiente’ (STC 149/1991, de 4 de julio), con el único matiz limitativo de no alcanzar dimensiones tales que determinen el vaciamiento de las competencias autonómicas (STC 102/1995, de 26 de junio).

Desse modo, o Constituinte espanhol, por meio do princípio de autonomia consagrado pelo art. 137 da CE, estabeleceu a forma da divisão de poder sobre a base territorial na forma de municípios, provinciais y CCAA. O principio de autonomia se constitui como um “principio general de la organización del Estado plasmado em la Constitución, el que tiene un carácter informador de todo el ordenamiento jurídico”. Nesse sentido, extrai-se da obra de Vanessa Cock67 a seguinte lição:

La Constitución de 1978 en su artículo 137 se articula en tres nivelas organizativos: el Estado, las CCAA y los Municipios y las Provincias, a los que se les reconoce la autonomía. Este reconocimiento constitucional representó para los Entes Locales un cambio sustancial frente al régimen anterior, en el que actuaban como demarcaciones territoriales para la prestación de servicios de la Administración del Estado. La Constitución, a su vez, reconoce la plena personalidad jurídica de los Entes Locales y acaba con el sistema de tutela a otras instancias del poder. De este modo, un primer cambio frente a lógica unitarista de herencia francesa será la sustitución del principio de jerarquía por el de competencia, al reconocer la distribución del poder público sobre base territorial.

67 COCK, Vanessa Suelt. Federalismo en teoría y práctica: el caso español como proceso federal: estudio de la autonomía y local en los sistemas federales. Curitiba: Juruá, Lisboa: Editorial Juruá, 2010. p. 442

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El artículo 137 concibe a los municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del Estado que, como formas de organización, conviven con la división del territorio del Estado en CCAA. Así, las corporaciones locales tienen un carácter diferenciado en virtud de constituir un nivel de la división territorial del Estado español.

El reconocimiento de la autonomía local y su inserción en la estructura del Estado, ha conducido a una amplia interpretación doctrinal, pues la Constitución dejó este tema sin concreción alguna. De las disposiciones constitucionales no puede desprenderse cuál es el contenido de los intereses locales. La autonomía local, como ha señalado la doctrina, es un concepto indeterminable, su determinación sólo será posible mediante los desarrollos legislativos, pues la autonomía local es lo que la ley determine que sea; sobre esta base debe complementarse con las interpretaciones del Tribunal Constitucional y los desarrollos doctrinales.

Como já foi dito, o Estado espanhol se organiza territorialmente via constitucional, e posteriormente, distribui as divisões territoriais autonômica para a gestão de seus respectivos interesses. A autonomia é então uma via de articulação funcional entre o órgão central e não central do Estado com a que se pretende dar respostas a necessidade de integração política de um Estado plural.

Também se ratifica a hipótese que a autonomia local no sistema autonômico é uma de suas características que os diferenciam substancialmente no federalismo, principalmente porque os municípios e as províncias pertencem a estrutura do Estado. A competência em material local é concorrente e os governos locais são objetivo de controle diretos por parte do governo central.

Todavia, é necessário lembrar sobre algumas características do Estado Espanhol, conforme ilustra Nilo Marcelo de Almeida Camargo68, in verbis:

Espanha é uma Monarquia parlamentarista, com um regime democrático, um Estado central e entes descentralizados (municípios, províncias e Comunidades Autônomas), e que possui muitas características de um Estado Federal, embora não o seja formalmente. Aliás constitui objeto de muitas discussões uma

68 ALMEIDA CAMARGO, Nilo Marcelo de. A resolução de conflitos competências ambientais entre União e Estados membros no Brasil: aportes comparados com Espanha e União Europeia. (Tesis Doctoral Inédita) Sevilha: Universidad de Sevilha. Sevilha: 2017. Disponível em: <https://idus.us.es/xmlui/handle/11441/61111> Acesso em: 13 de maio 2019. p. 399

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reforma federalizante do Estado, principalmente com a consagração da distribuição de competências somente no texto constitucional. O modelo atual, pautado no princípio dispositivo, que permitiu a transição à democracia e a construção do Estado atual, com elevado grau de descentralização – muito superior, por exemplo, ao federalismo brasileiro, deve ser substituído, no entender de parcela significativa de doutrinadores, por possuir uma flexibilidade exagerada e que ocasiona vários dos problemas atuais por que passa Espanha.

Em relação a distribuição de competência ambiental Guilhermo Escobar Roca69, de forma cristalina, preleciona-se:

El estudio se circunscribe a lo que podemos llamar ejercicio ordinario de las competencias, esto es, a las jurisdiccionales, que por otra parte se reparten entre los distintos jueces y tribunales con arreglo a las reglas ordinarias de la legislación procesal común. En primer lugar, debemos aludir a la distribución de competencias entre la organización central del Estado, las Comunidad Autónomas, las provincias y los municipios.

Em según vimos, la Unión Europea cuenta con importantes competencias en materia de medio ambiente y su labor en este campo es particularmente intensa, como lo muestran las decenas de directivas dictadas sobre el particular.

Ainda, na mesma direção, o Autor70 menciona que algumas particularidades devem ser observadas:

(...) es preciso sin embargo aludir a una particularidad especial de la regulación constitucional, característica de nuestra materia, y que puede crear especiales dificultades si no es clarificada cuanto antes. Nos referimos a la aparición, em el artículo 149.1. 23ª de la competencia de medio ambiente. Es decir, que al esquema típico bases (estatales)-desarrollo (automático) viene a sumarse una categoría nueva, cuya relación con las anteriores puede resultar controvertida.

La interpretación más plausible, aceptada inicialmente por la doctrina, es la de considerar que, como es regla general cuando de bases y desarrollo se habla, has Estado corresponde la legislación básica y a las Comunidades autónomas la legislación de desarrollo, así como la facultad de establecer normas adicionales de protección, según reza literalmente el artículo 149.1.23ª.

69 ROCA, Guilhermo Escobar. La Ordenación Constitucional Del Medio Ambiente. Madrid: Dykinson, 1995. p. 145

41 Ademais, é interessante acrescentar o comentário de Andrés Betancor Rodrigues71, que trata sobre a repartição de competência ambiental:

El análisis de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas en materia ambiental debe efectuarse de manera preferente sobre la base de la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta doctrina se enfrenta con este completo problema, muestra elocuente de las dificultades de delimitación-interrelación de la materia.

Em suma, portanto, a análise da distribuição de competências entre o Estado e as Comunidades Autônomas em questões ambientais deve ser realizada, conforme a recomendação baseada na doutrina do Tribunal Constitucional.