O sistema de proteção social no Brasil

Na sociedade capitalista, que gera a todo momento para o trabalhador diversas situações de risco e vulnerabilidade social, um sistema de proteção social se faz necessário para proteger os cidadãos. Nesse sentido, a Proteção Social diz respeito a uma “[...] ação coletiva de proteger os indivíduos contra os riscos inerentes à vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos históricos e relacionadas com múltiplas situações de dependência” (VIANA e LEVCOVITZ, 2005, p. 17). É importante ressaltar que a concepção de risco e vulnerabilidade social é uma forma miúda que os governos encontraram para definir a pobreza e a desigualdade social, resultado do modo de produção capitalista. Não se trata de risco ou vulnerabilidade! É pobreza mesmo, desigualdade, má distribuição de renda e tudo o que isso acumula! Acúmulo de riqueza por parte de uns poucos e, ao mesmo tempo, acúmulo de miséria por parte de quem produz toda a riqueza (MARX, 1983).

Porém, o Sistema de Proteção Social tem a função de oferecer segurança às pessoas que se encontram inseguras por alguma situação em sua vida, como a velhice, as doenças, o desemprego, os acidentes, a deficiência, entre outros, com o objetivo de diminuir os riscos sociais. Para Viana e Levcovitz (2005), a Proteção Social é necessária atualmente por conta da desigualdade social produzida pelo sistema capitalista. “São as relações de dependência geradas pela desigualdade social que produziram ao longo do tempo os conceitos e tipos mais significativos de

política social e o conceito de proteção social” (VIANA e LEVCOVITZ, 2005, p. 16). Essa relação de dependência não é da vontade dos sujeitos inseguros socialmente, mas é imposta pelo próprio sistema que organiza a sociedade de classe. Por isso, os autores explicam que a política social pode ter duplas funções: ao mesmo tempo em que ela atende às necessidades dos trabalhadores, a classe burguesa fica isenta de possíveis conflitos.

Os sistemas de proteção social são formas, às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas que todas as sociedades humanas desenvolvem para enfrentar vicissitudes de ordem biológica ou social que coloquem em risco parte ou a totalidade de seus membros (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2004, p. 15).

Um modelo de proteção social refere-se a algo ainda em construção. Sposati (2009) alerta que “A ideia de modelo é a de um pré- desenho, uma referência a ser reproduzida, uma representação do que se pretende executar”. Esse modelo é social, uma vez que diz respeito “[...] às condições objetivas de acesso aos modos de reprodução social [...] como componentes da dignidade humana, da justiça social e dos direitos e da vigilância social” (SPOSATI, 2009, p. 20). Esse modelo visa a proteção social, uma vez que proteger (palavra de origem latina protectio) significa “dar proteção, amparo, ajuda material, assistência, etc”. Portanto, a ideia de proteger alguém “[...] contém um caráter preservacionista – não da precariedade, mas da vida –, supõe apoio, guarda, socorro e amparo” (SPOSATI, 2009, p. 21). Mais do que amparo, um sistema de proteção social deve garantir a proteção, que, segundo Sposati (2009), é mais vigilante e está na linha do preventivo, ou seja, requer prevenir que um sujeito chegue a situações de desproteção e risco social.

No Brasil, é na Constituição que se introduz o conceito de Seguridade Social, que é composto por três políticas de proteção social: a Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social. A primeira está prevista como universal, ou seja, todos têm direito à ela; a segunda depende de contribuição, portanto, somente tem acesso aos seus serviços e benefícios quem é assegurado, ou quem contribui com a Previdência Social; e a terceira é considerada o modelo de proteção social não contributiva, por isso não depende de contribuição para se ter acesso a ela.

Partindo dessas premissas, profissionais da área social, em especial os assistentes sociais passaram a lutar pela efetivação desses direitos. “A introdução dos direitos sociais como enunciados da relação entre Estado e sociedade está vinculada a um projeto de Estado social, constituindo-se em um novo patamar na compreensão dos enfrentamentos da Questão Social [...]” (COUTO, 2008, p. 33). No item seguinte, iremos discutir a Política de Assistência Social, enquanto um modelo de proteção social não contributiva, que significa “[...] que não é exigido pagamento específico para oferecer a atenção de um serviço. [...] O acesso é custeado pelo financiamento público, cuja receita vem de taxas e impostos. Assim, os custos e o custeio são rateados entre todos os cidadãos” (SPOSATI, 2009, p. 22). Portanto, não contributivo não significa sem custo algum para aquele sujeito que acessa qualquer serviço, mas significa que já foi pago por ele antes mesmo do acesso através do pagamento de seus impostos, diretos ou indiretos.

1.4.2.1 A Política de Assistência Social no Brasil

É na perspectiva de direito que a Assistência Social no Brasil passou a ser política pública a partir de 1993, quando foi aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) (BRASIL, 1993). Essa lei afirma que o público-alvo da política é toda pessoa ou grupo social que dela necessitar, por conta de situações de vulnerabilidade e risco social, advindos de qualquer situação, seja do ciclo natural da vida ou do modelo econômico vigente. O marco da legalidade fez com que ela deixasse de ser vista apenas como ações isoladas do Estado para tornar-se uma política pública, dever do Estado e direito do cidadão que se encontra em situação de vulnerabilidade social, sendo que uma delas é a situação de pobreza. Essa política faz parte do tripé da Seguridade Social, juntamente com a Saúde e a Previdência Social.

Estando a Assistência inserida nesse tripé, ela passa a fazer parte do sistema de proteção social no país “[...] voltada para o enfrentamento da pobreza e articulada a outras políticas do campo social voltadas para a garantia de direitos e de condições dignas de vida” (YAZBEK, 2012, p. 304). Segundo Mota (2008, p. 134), a partir de 1990 ela passa a ocupar a centralidade dentro desse tripé “[...] transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à desigualdade social, na medida em que se transforma no principal mecanismo de proteção social no Brasil”. A autora critica isso justamente porque, partindo do viés marxista de análise, sabe-se que a política não dá conta de enfrentar, de fato, a pobreza e a desigualdade. O que ela pode fazer é amenizar essas mazelas. Esse processo acontece

concomitantemente ao processo de privatização da Previdência e da Saúde. Portanto, é atribuído à Política de Assistência Social o papel de enfrentamento da pobreza por meio de seus programas de transferência condicionada de renda. Entretanto, colocar a política nesse lugar, no sistema de proteção social foi inovador, enquanto legislação no país. Ela se reconfigurou como direito do cidadão e dever do Estado, tornou-se uma política não contributiva, propôs a participação do usuário e o exercício do controle social. Tudo isso permitiu o início de um processo de rompimento com a lógica que geria a Assistência Social antes da LOAS. Como política de Estado, passa a ser um espaço para a defesa e atenção dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, configurando-se também como estratégia fundamental no combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade econômica, cultural e política em que vive grande parte da população brasileira (YAZBEK, 2012, p. 304).

Apesar de saber que apenas uma política pública, trabalhando com mínimos sociais, não conseguir enfrentar de fato a pobreza e a desigualdade social, ela é de suma importância no marco dos direitos sociais, pois antes dela não se trabalhava com a ideia de direitos, mas de ajuda, tutela e favor. Então, apesar disso, “Inovadora é a política social capaz de introduzir mudanças significativas em relação às práticas anteriores e assim diferenciar-se do assistencialismo tradicional, porque essas são exigências incontestáveis da atual conjuntura” (VIANNA, 2009, p. 30).

Dando mais um passo na construção da Política de Assistência Social como uma política pública, em 2004, depois de atender a uma das deliberações da IV Conferência Nacional da Assistência Social, o Conselho Nacional aprovou a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) (BRASIL, 2004). Ela traz em seu bojo os eixos que configurariam mais tarde o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Quatro anos mais tarde, em 2008, mais um passo foi dado no processo de implementação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) quando foi elaborado um projeto de lei com o intuito de dar andamento ao processo de consolidação desta enquanto Política Pública de Direitos. Seu marco legal teve início com o Projeto de Lei nº 3.077/2008 (BRASIL, 2008), que tratava da necessidade de instituir o SUAS como lei. E somente em 2011, no dia 06 de julho foi sancionada

pela Presidente Dilma Rousseff a lei nº 12.435 (BRASIL, 2011), que consolida e garante o SUAS como força de lei. Desta maneira, o sistema constitui-se como um instrumento que viabiliza a materialização da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), reforçando o aspecto da descentralização, da participação e também do não-contributivo, criando meios de articular Estado e Sociedade Civil nas três esferas de governo.

O SUAS, enquanto novo sistema, reforça a primazia da responsabilidade do Estado sob a garantia de acesso aos direitos dos usuários, sendo ele o único que pode dispor de meios para sanar suas necessidades básicas. Para a sua gestão, o SUAS possui eixos estruturantes, como bases organizacionais (BRASIL, 2005) que definem, organizam e fortalecem a execução da política nos territórios. Eles contribuem para a padronização e a qualidade dos serviços prestados, a consulta aos indicadores que ajudam na avaliação e nos resultados, assim como na nomenclatura dos serviços socioassistenciais. Os eixos estruturantes são: a descentralização político-administrativa e a territorialização, a matricialidade sociofamiliar, as novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil, o financiamento, o controle social e a participação popular, a Política de Recursos Humanos, e a Informação, o Monitoramento e a Avaliação.

Essa política tem o papel de prover a proteção social não contributiva, garantindo “[...] a segurança de sobrevivência (de rendimentos e de autonomia) de acolhida; de convívio ou vivência familiar” (BRASIL, 2004, p. 31). A Assistência Social deve proteger a vida do sujeito quanto ao isolamento, à subordinação e à exclusão social.

Do isolamento, em suas expressões de ruptura de vínculos, desfiliação, solidão, apartação, exclusão, abandono [...]. Da resistência à subordinação, em suas expressões de coerção, medo, violência, ausência de liberdade, ausência de autonomia, restrições à dignidade. [...] Da resistência à exclusão social, em todas as suas expressões de apartação, discriminação, estigma, todos distintos modos ofensivos à dignidade humana, aos princípios da igualdade e da equidade (SPOSATI, 2009, p. 25).

Embora se atribua a necessidade de proteção social através da Assistência Social às pessoas que estão em situação de pobreza, sabe-se que a desproteção social não advém apenas da pobreza, mas de muitas condições inerentes ao ciclo da vida. Entretanto, é importante considerar que a pobreza “[...] agrava as vulnerabilidades, os riscos e as fragilidades,

mas não significa que todas as vulnerabilidades, riscos e fragilidades existam por causa da pobreza” (SPOSATI, 2009, p. 28). Logo, faz-se necessário que se faça o rompimento com a ideia de que a Assistência Social é política para sanar a pobreza. Esse tipo de pensamento é insustentável, porque a Assistência não dá conta desse papel, embora isso tenha sido atribuído a ela por muitos anos. No campo do senso comum, a Assistência Social é política destinada aos pobres, e que, de tempos em tempos, dá a oportunidade aos ricos de mostrarem sua bondade. Para Vianna (2009, p. 29), é importante romper com o estigma de que “Política social é política para os pobres. Para os pobres, não para a pobreza. Para os pobres, indivíduos, cuja individualidade não se realiza em função de restrições que podem – e devem – ser amenizadas”. Um exemplo que Sposati (2009) cita são as campanhas do agasalho feitas em bancos, lugar de demonstração da riqueza, da qual as pessoas que vivem em situação de pobreza não têm acesso.

[...] a sociedade brasileira construiu ao longo dos séculos um modelo que aparta riscos e pobres. A naturalização dessa desigualdade oculta a violência nela contida, e a assistência social, como política pública, pode manter-se como mecanismo de reiteração dessa naturalização ou de sua ruptura (SPOSATI, 2009, p. 27).

A Assistência Social prevê a proteção social sobre os riscos e vulnerabilidades sociais. Na perspectiva da política pública, viver no sistema capitalista é estar em risco e passar por vulnerabilidades. Os sujeitos que não participam plenamente da riqueza produzida, naturalmente estão em situação de maior risco e vulnerabilidade social. Já quem participa da riqueza produzida naturalmente corre menos riscos, mas não significa correr nenhum risco, pois estes acontecem não apenas por condições econômicas, mas pelo ciclo da vida, por catástrofes ambientais, por etnia, gênero, religião ou orientação sexual, por exposição a riscos, entre outros. Em todo caso, “As manifestações dos riscos vão ocorrer no cotidiano das pessoas, nos territórios onde vivem e podem sujeita-las a maior, ou menos, exposição ao risco” (SPOSATI, 2009, p. 30).

Arregui e Wanderley (2009) criticam essa questão de risco e vulnerabilidade que a Política de Assistência Social vem enfrentar.

O grande problema dessa abordagem é identificar a vulnerabilidade social com a pobreza sem tecer as relações necessárias com a questão das

desigualdades e da distribuição da riqueza. Dessa forma, corre-se o risco de ficar engessado num discurso tecnocrata, fazendo de conta que não existem questões estruturais que condicionam a questão social. Descontextualizar pode levar, também, ao desvio da individualização dos problemas sociais e à desresponsabilização da coisa pública. Associar a pobreza com desvantagem debilidade e, principalmente, com risco [...] pode derivar na retomada de estigmas que associavam e associam pobres com classes perigosas, e, portanto, reforçar intervenções repressivas e tutelares (ARREGUI e WANDERLEY, 2009, p. 156-157).

Tratar a condição de pobreza como vulnerabilidade e risco social é amenizar a real condição em que se encontra a classe trabalhadora expropriada pelo capital. A partir dessa perspectiva, percebe-se que a política pública tem um viés de entendimento da classe trabalhadora como aquela que está em situação de vulnerabilidade e risco social. Quando, na realidade, é uma categoria que sofre as consequências da não distribuição da riqueza produzida e que, por isso, precisam sujeitar-se aos serviços estatais.

Por segurança de rendimentos entende-se que todas as pessoas têm direito a ter uma renda para prover às suas necessidades. Isso independe se ela possui trabalho ou não. “É o caso de pessoas com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das condições básicas para a sua reprodução social em padrão digno e cidadã” (BRASIL, 2004, p. 31). Essa segurança é materializada por meio do Programa Bolsa Família (PBF), Benefícios Eventuais e Benefício de Prestação Continuada (BPC).

A segurança de acolhida diz respeito a uma das seguranças mais importantes da Política de Assistência Social. “Ela opera com a provisão de necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana e, sociedade” (BRASIL, 2004, p. 31). Existem outras situações que pedem atenção e demandam a acolhida, tais como: “[...] a violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade [...]” ou ainda, “[...] situações de desastre ou acidentes naturais, além de profunda destituição e abandono que demandam tal previsão” (BRASIL, 2004, p. 32).

É importante salientar que a conquista da autonomia diz respeito ao alcance e conquista de poder que as pessoas podem obter para prover

essas necessidades. Porém, aquelas que, por motivos variados, não puderem prover essas necessidades têm o direito de obter essas seguranças por meio da Assistência social. Porém, é preciso ter claro que apenas o exercício do poder não dá à pessoa condição para acessar os bens e riquezas produzidas pelos trabalhadores. Não se trata da capacidade ou não de alcançar tais bens, mas de uma condição imposta, cuja lógica é a acumulação.

A Assistência Social deve manter a proteção social, a vigilância social e a defesa dos direitos sociassistenciais. É importante frisar que a vigilância social não deve ser apenas uma forma de vigiar as vulnerabilidades e riscos sociais nos territórios, para que não seja apenas mais uma forma de controlar os pobres, sua vida e seu comportamento por parte do Estado. É preciso muito cuidado no entendimento do que seria a vigilância, porque corre-se o risco de retomar velhas práticas sociais historicamente vividas na política pública. Essa concepção foca a atenção não na fragilidade da proteção social, mas coloca nos sujeitos a culpa pela sua situação social. Focar no risco e na vulnerabilidade é colocá-los no campo do imediato, negligenciando os fatores estruturais que os geram.

Essa política é gestada através do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e possui duas modalidades de Proteção Social, sendo: Proteção Social Básica (caráter preventivo) e Proteção Social Especial (caráter protetivo) de Média e Alta Complexidade. A Proteção Social Básica objetiva prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições dos usuários. Além disso, visa o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. As pessoas que têm direito à essa cobertura são aquelas que vivem em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, falta de renda e acesso precário ou inexistente aos serviços públicos e fragilizados em seus vínculos afetivos (BRASIL, 2004). Ela é prestada através dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) que são “[...] uma unidade pública estatal responsável pela oferta de serviços continuados de proteção social básica de assistência social às famílias, grupos e indivíduos em situação de vulnerabilidade social” (SUAS, 2005, p. 46). Os serviços que fazem parte da proteção social básica e que têm a lógica da prevenção são: “a) Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF); b) Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos; c) Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiências e idosas” (CNAS, 2009, Art. 1º).

Ressalta-se que a Proteção Social Especial tem o objetivo de proteger as pessoas e suas famílias de situações de risco quanto à violação

de seus direitos, seja por meio violências, abandono, rompimento de vínculos familiares e comunitários (BRASIL, 2004). Ela é subdividida em duas, sendo: a Proteção Social Especial de Média Complexidade e a Proteção Social Especial de Alta Complexidade. A primeira é destinada às pessoas que estão com seus direitos violados, mas ainda possuem vínculos familiares e comunitários. A proteção social especial é prestada pelos Centros Especializados da Assistência Social (CREAS) que são “[...] uma unidade pública estatal responsável pela oferta de serviços continuados de proteção social especial de assistência social às famílias, grupos e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social por seus direitos violados” (BRASIL, 2005, p. 46). Os serviços prestados nas modalidades de média complexidade visam a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Já os de alta complexidade precisam garantir proteção integral para os indivíduos ou as famílias que se encontram sem referência e, dessa forma, em situação de ameaça. Ela presta os seguintes serviços:

a) Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI); b) Serviço Especializado de Abordagem Social; c) Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socieducativa de Liberdade Assistida (LA), e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC); d) Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias; e) Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua (CNAS, 2009, Art. 1º).

E a segunda é ofertada para pessoas que tiveram seus vínculos rompidos, estão sem referência e, por isso, precisam ser retirados de seu núcleo familiar. Essa modalidade oferece os seguintes serviços:

a) Serviço de Acolhimento Institucional nas seguintes modalidades: abrigo institucional, casa- lar, casa de passagem e residência inclusiva; b) Serviço de Acolhimento em República; c) Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora; d) Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências (CNAS, 2009, Art. 1º). A vigilância social refere-se à vigilância, ou seja, produzir dados sobre a realidade social a fim de diagnosticá-la frequentemente. A partir disso, produz indicadores sociais que possam retratar as situações de

vulnerabilidade e riscos sociais a fim de promover ações e serviços para o seu enfrentamento. Siqueira (2013) chama a atenção que o entendimento da categoria risco social pode apresentar dois vieses: podemos entender a pessoa em situação de risco, como também a sociedade em risco, sendo a pessoa um risco para a sociedade. Isso seria a criminalização da pobreza, sendo os pobres uma categoria perigosa. “Ao falar de risco há que se considerar as consequências, as causas imediatas e as causas fundantes ou estruturais” (SIQUEIRA, 2013, p. 248). E, dessa forma, para exemplificar essa dimensão, a autora traz uma situação concreta:

[...] num caso de risco de desabamento de terra em terreno residencial, as consequências são as perdas e a destruição de moradias; as causas imediatas podem ser a precariedade das construções, a impropriedade do terreno, a falta de saneamento e de sistemas de deságue, os hábitos sanitários, etc; mas, as causas fundantes ou estruturais, na sociedade capitalista, remetem à desigualdade gerada na contradição entre capital e trabalho, promotora de uma cada vez maior acumulação de