CAPÍTULO 1 INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO: CAMINHO
1.3 Sistemas horizontais e sistemas verticais
Segundo Jawdat Abu-El-Hay, a hipótese principal de Putnam vincula o nível de engajamento cívico à natureza do associativismo. Portanto, em relação a associação,
29 Considero que a análise de Putnam, apesar de buscar fugir de uma explicação orientada pela teoria das
escolhas racionais, continua utilizando uma lógica explicativa que converge para esse modelo teórico. O próprio uso da palavra “otimização” reforça que se trata desse tipo de análise que privilegia o paradigma dos interesses, pois essa é uma categoria estrutural dentro da racionalidade instrumental.
30Nesse sentido, a participação tenderia a multiplicar-se a partir do “uso”. Mas será que a participação é
uma categoria estruturante das relações estabelecidas no contexto em que foi desenvolvido esse estudo? Como então se dá a relação participação/clientelismo? São excludentes? Podem coexistir num mesmo meio, num mesmo sistema de relações sociais?
Putnam as define a partir de dois tipos: horizontal – que aglutina membros de igual status e poder - e vertical - que reúne sujeitos desiguais numa relação assimétrica de hierarquia e dependência31. De acordo com essas definições poderíamos inserir a questão do clientelismo como uma relação vertical, tendo em vista a assimetria que se estabelece na intercambialidade das trocas simbólicas e materiais.
Desse modo, o associativismo horizontal, fruto de confiança, normas e redes de solidariedade, produziria relações cívicas virtuosas, ao passo que a verticalidade – associativismo dominado por desconfiança, ausência de normas transparentes, faccionismo, isolamento – causa a obstrução da ação coletiva. Dessa forma, ações coletivas horizontais promovem engajamento cívico intenso, produzindo prosperidade econômica e estabilidade política, resultados ausentes das regiões dominadas pelo associativismo vertical. Ele demonstra que um elemento facilitador das iniciativas coletivas e do engajamento cívico seria o associativismo horizontal. As redes de cooperação e de confiança, as fontes principais do engajamento cívico, encontram solo mais fértil sob condições horizontais do que sob a égide de hierarquias impostas e do dirigismo político. Nessa concepção, consideraríamos que sistemas que contam com a participação da comunidade, caracterizados pela ausência de hierarquias impostas, onde subsistam condições de relativa igualdade, consolidam valores tais como: confiança, cooperação e solidariedade. Para Putnam, a reconciliação da ação coletiva com interesses individuais, num quadro de horizontalidade, encoraja e generaliza a confiança, permitindo a multiplicação das redes cívicas e a valorização do capital social.
Putnam considera que um sistema vertical, por mais ramificado e por mais importante que seja para seus membros, é “incapaz de sustentar a confiança e a cooperação sociais”, tendo em vista que os fluxos de informação verticais costumam ser menos confiáveis que os fluxos horizontais. Nesse sentido, procura demonstrar uma possível correlação entre pouca participação cívica em associações, desconfiança mútua, corrupção, verticalização e onde a ilegalidade é previsível.
31 Putnam considera que toda sociedade - moderna ou tradicional, autoritária ou democrática, feudal ou
capitalista - se caracteriza por sistemas de intercâmbio e comunicação interpessoais tanto formais quanto informais.(Putnam, 1995).
Reforça-se a idéia do clientelismo entendido como relação vertical, pois envolve troca interpessoal e obrigações recíprocas, mas a “permuta é vertical e as obrigações assimétricas”. Bezerra (1999), citando Pitt Rivers, diz que o clientelismo é amizade desequilibrada, além disso, os vínculos verticais do clientelismo “parecem minar a organização grupal e a solidariedade horizontais tanto dos clientes quanto dos patronos, mas sobretudo dos clientes. Na relação vertical entre patrono e cliente, caracterizada pela dependência e não pela reciprocidade, é mais provável haver oportunismo, seja por parte do patrono (exploração), seja por parte do cliente (omissão) (Bezerra, 1999: ).
Para analisar essas questões, é relevante discutir a categoria “clientelismo”, buscando sua elucidação teórica que poderá servir como fonte capaz de fornecer subsídios importantes para empreender a análise.
1. 4 Clientelismo: como entender essa categoria?
A maior parte dos estudos sobre clientelismo e patronagem foca-se no âmbito das trocas materiais, na distribuição de recursos econômicos, geralmente pactuada pela designada relação “patrimonialista”, ou seja, discutem a apropriação privada de recursos públicos, por atores políticos que geralmente trocam espécies econômicas por votos e apoio político. Essa perspectiva tem orientado principalmente os estudos de cientistas políticos que costumam utilizar o termo “clientelismo para indicar uma relação mantida entre partidos e eleitores (máquinas políticas) e a relação entre Estado e Sociedade, buscando verificar as relações de tipo pessoal presentes nas instituições políticas e seus modelos vigentes” (Bezerra,1999:15). Entre esses pesquisadores, tornou-se comum utilizar a categoria para explicar os “desajustes” entre o desenvolvimento econômico e social e a falta de estabilidade das instituições políticas. Patronagem, para estes teóricos é entendida como “estudo de como os líderes dos partidos políticos procuram desviar as instituições públicas e os recursos públicos para seus próprios fins e de como favores de várias espécies são trocados por votos” (Weingrod, citado por Bezerra,1999:15). Nesses estudos, clientelismo e patronagem tem sido analisados pautados mais pela lógica econômica. Nessa perspectiva, a patronagem é entendida como sendo permeada pela idéia de troca de benefícios públicos por votos e apoio político. Dessa forma, “o modo como essas trocas constituem relações sociais e são forjadas por elas acaba sendo negligenciado” (Bezerra,1999: 15).
Outros estudos, geralmente desenvolvidos por antropólogos, ressaltam que outros aspectos além do econômico (Mauss, 1974, Elias (1987), Bezerra (1999) - podem integrar as relações de troca. O clientelismo, portanto, não deve ser analisado apenas enquanto uma troca envolvendo recursos materiais - uma relação de toma-lá-da-cá - mas sim combinando outros aspectos simbólicos que também transparecem quando se trata de trocas, como o prestígio, poder, gentileza. Nesse sentido, Bezerra discorda das teorias que postulam o clientelismo pressupondo somente a troca de benefícios materiais e privados (Bezerra, 1999:14). Portanto, na análise de patronagem e clientelismo é preciso atentar, como cita Bezerra retomando J. Waterbury, para o conteúdo moral da relação, as diferenças de poder, a natureza das trocas, a durabilidade da relação e a afetividade entre os parceiros são elementos que sofrem variações dependendo do contexto social analisado. Portanto, os antropólogos têm analisado clientelismo e patronagem a partir de uma orientação diferente dos cientistas políticos. Consideram o estudo da patronagem uma “análise de como pessoas de autoridade desigual, mas ligadas através de laços de interesse e amizade, manipulam suas relações a fim de alcançar seus fins” (Bezerra,1999:15). Segundo Bezerra, os termos clientelismo e patronagem tem sido utilizados menos como categorias analíticas e mais em sentido pejorativo. Servem para categorizar práticas como “oligárquicas”, “conservadoras” ou “atrasadas”.
Segundo Avelino Filho, a análise sobre clientelismo deve buscar uma compreensão que não esteja limitada a uma explicação orientada por uma visão dicotômica. Desse modo, busca demonstrar que a dicotomia particularismo x universalismo pode ser entendida mais como um continuum do que como oposição.
Mas a relação clientelista necessita dessas instituições para sobreviver. Segundo ele, o clientelismo tem que enfrentar os mesmos problemas que uma institucionalidade universalista, tendo que gerar um mínimo de certeza e confiança entre os atores, na nova sociedade de massas. E o próprio mercado acentuaria o clientelismo, pois as pessoas buscariam minimizar as incertezas provocadas pelas relações mercantis (mesmo o clientelismo sendo constituído também por trocas, que também são incertas...). Nesse sentido, o autor considera importante atribuir alguma institucionalidade ao clientelismo
a fim de entender melhor as práticas sociais que permeiam esse fato32. Entretanto, isso não responde a questão: como passar de uma institucionalidade clientelista para uma outra, universalista e representativa? Para ele, a superação dessa lógica bipolar necessita que se considerem os pontos de interseção, principalmente porque se existe um continuum, não se deve procurar apenas o ponto específico de ruptura entre os dois tipos de institucionalidade, mas verificar o grau de interpenetração entre eles33.
Nesse sentido, quando existem relações clientelísticas em jogo, é necessário que se ofereça um mínimo de continuidade de maneira a gerar um grau de certeza, que possa manter a demanda. “Se o clientelismo fosse dotado apenas de uma lógica desagregadora e particularista, e essa lógica fosse levada até o fim, ele deixaria de existir” (Avelino Filho,1994: 228). Assim, muitas vezes não se garante um favor imediato. O mais importante é a antecipação de possíveis favores. O autor considera também que, quando aumenta o número de patronos, a relação se torna mais competitiva, pois acaba desestabilizando relações anteriores, uma vez que patronos alternativos dão aos clientes a possibilidade de comparar benefícios recebidos. Assim, as trocas têm que ser constantemente renegociadas, pois o cliente tem a opção de trocar de protetor. Isso pode ser analisado no OP de Niterói, pois os conflitos em torno do processo, os designados “boicotes” de algumas lideranças importantes, renovam esse aspecto, já que o espaço do OP dá visibilidade a alguns atores e isso acirra a competitividade pela “autoria” de obras na localidade.
Dessa forma, existe uma certa dificuldade quanto à definição do termo. Mas existe certo consenso de que a idéia de clientelismo fundamenta-se em uma relação que
32 “O clientelismo exerceria uma “função manifesta” – troca de benefícios – e uma “função latente”
estabelecer solidariedade em sociedades onde é rara a confiança entre os atores. Ele é necessário tanto para clientes como para patronos, pois permite “introduzir uma medida de segurança e previsibilidade no que seria, de outra forma, um mundo mais ou menos hobbesiano” (Avelino Filho, citando Graziano (1983), 1994: 277/278).
33 Considerando todas essas questões, faz-se necessário ressaltar que o clientelismo não deve ser
estudado apenas numa perspectiva econômica, de troca material. Nem mesmo por meio de análises que considerem um perspectiva dicotômica onde se procure construir a relação capital social em oposição ao clientelismo. Tratar essa categoria a partir da ambigüidade (e não da dicotomia) dos termos público/particular, dádiva/dívida, talvez contribua para tentarmos entender essa categoria como proposta sociológica, ao invés de cairmos nas denúncias ou apostas ideológicas, contornos esses que os estudos acabam resultando. Essa visão bipolar reforça a produção de dicotomias como as acima referidas, além de outras comumente empregadas como o particularismo/ universalismo, fragmentação de interesses/ agregação, entre muitos outros.
ocorre tendo por base uma assimetria entre seus “pares”, isto é, são estabelecidas entre pessoas (patrão, cliente) que não possuem o mesmo poder (econômico, político) prestígio e status. ”Além disso, ela se distingue por ser uma relação de tipo pessoal (em que predominam os contatos face a face), pela troca de serviços e bens materiais e imateriais (gentilezas, deferência, lealdade e proteção) entre os seus parceiros e pelo seu conteúdo moral (que remete freqüentemente à honra dos parceiros” (Bezerra, 1999:14).
No OP de Niterói, as relações assimétricas e pessoais manifestaram-se com freqüência num locus onde prevalecem os conflitos, os interesses “divergentes”, trocas, manifestações de carinho, gentileza e lealdade. Um trecho da entrevista com o presidente da associação de moradores da Ilha da Conceição reforça a proposição conceitual do clientelismo, enquanto uma categoria sociológica, conforme definida acima por Bezerra, na referência à importância do contato face a face nas relações entre patrão e cliente. Esse entrevistado tem relevância no contexto do OP, pois ele preside a associação de moradores da Ilha da Conceição – um bairro onde o OP teve “problemas políticos34” – que não participou das assembléias do Orçamento Participativo. O entrevistado atua há muitos anos na Ilha da Conceição, como líder comunitário e desde então é aliado político de um vereador que tem sua base eleitoral na Ilha da Conceição, e que não estaria satisfeito com o OP, tendo em vista que poderia dar visibilidade ao seu adversário político, o “vereador-secretário-regional” do Barreto, responsável pela execução dos trabalhos na Ilha35. O entrevistado respondia a uma questão formulada
34 Expressão muito utilizada pelos secretários regionais e pelo coordenador do OP.
35 Palavras do presidente da associação de moradores da Ilha da Conceição: “ (...) eu fazia um trabalho na
comunidade que era como líder comunitário. Um trabalho que era muito respeitado pelos moradores e até mesmo pelos políticos fora da Ilha da Conceição. E muitas vezes eu conseguia resolver mais coisas dentro da comunidade do que a própria associação de moradores. Então, a maioria das coisas eu resolvia problemas que a associação não conseguia resolver, por intermédio de pessoas que são políticos, amigos, que têm o maior carinho aqui na comunidade. Aí de lá para cá eu comecei a fazer uma plataforma de trabalho, né. Fazer sepultamento de moradores, poste que caía na casa de morador, iluminação de ruas, saneamento, eu fui o primeiro a acabar com a vala negra do Morro do Minc. Na época, 1978 por aí, 76 eu conheci um vereador, um vereador até que eu respeito muito, o Valter Barros. Ele é um vereador que trabalha muito aqui na Ilha. Então lá na época, 78, 79 ele me procurou.. (entrevistadora: “ele já era vereador?”) “Não ele era candidato. Mas ele era empresário, essas coisas. E ele perguntou o que eu queria para ajudar ele na comunidade. Eu disse que não queria nada. Eu queria que ele ajudasse a comunidade: acabar com as valas e ele desempenhou um trabalho muito bonito aqui na comunidade e está até hoje. De lá para cá a gente começou a fazer uma plataforma de trabalho, ajudar os morador, de modo geral, desde a comprar um bujão de gás à fazer um sepultamento. Ai nós começamos a fazer um trabalho. Mas nós, eu não tinha nenhuma intenção de entrar na associação de morador, mas nenhuma, nem passava pela minha cabeça. A pedido dos moradores, porque falaram que a associação de moradores tinha que ficar nas mãos de pessoas que queiram trabalhar, que tenham vontade de trabalhar
pela entrevistadora sobre sua opinião acerca da iniciativa do Orçamento Participativo em Niterói:
“Olha essa mudança é boa. Essa mudança foi muito boa. Mas eu acho que poderia ter uma mudança melhor ainda. Melhor ainda. Uma mudança da gente ter maior facilidade para falar com as autoridades. Porque nós temos uma dificuldade muito grande de falar com o prefeito. Todas as associações de moradores tem uma dificuldade muito grande de falar com o prefeito. Você só consegue ter contato com o prefeito quando ele vai a algum lugar. Em algumas reuniões que ele tem que ir mesmo. Eu sou o prefeito, eu voto no prefeito, se tiver que trabalhar para o prefeito eu trabalho. Mas agora, existe uma dificuldade muito grande de você ter acesso ao prefeito. Você não têm como. Nem a própria FANIT, que é a associação de moradores do município. Então você tem esse dificuldade. Então, nós estamos reunindo toda associação de moradores, junto com a FANIT, para pedir uma reunião com o prefeito, para o prefeito abrir esse espaço para gente. Até porque nós não somos governo diretamente, mas fazemos parte do governo. Entendeu? E a prefeitura e o prefeito trabalha com uma demanda da associação de moradores. Então eu gostaria que o prefeito, que é uma pessoa muito querida aqui em Niterói, nós gostamos muito dele, ele poderia abrir uma sessão para associação de morador. Atender, individual, a associação. (...). Gostaria de ter uma audiência com o prefeito. Olhar de olho no olho para o prefeito. Porque você só sabe o que a pessoa tá falando na realidade, quando a gente olha olho a olho na pessoa. Porque no olho a olho é que a gente sabe se a pessoa tá sendo realista ou não, se está falando a verdade ou não. Apesar de tudo né, a gente tem um carinho pelo prefeito, a gente vota no prefeito, a gente trabalha, a gente briga, sua a camisa, mas a gente acha que ele ainda não avançou nessa parte. Ele não fala com a diretoria das associações de moradores. Os próprios vereadores, para falar com ele, tem que com a comunidade. E discutido isso fizeram uma reunião, aí eu montei uma chapa, concorri com outras chapas também e estou aqui desde o ano passado. Tive 748 votos”.
passar por um conselho, um conselho de governo, senão não consegue chegar a ele. Para você ver a dificuldade que existe para chegar ao prefeito”(presidente da associação de moradores da Ilha da Conceição) .
Portanto, nesse trecho, o presidente da associação de moradores revela a importância da pessoalidade, do atendimento individual, e a ênfase no “olho no olho”. As relações de confiança nesse caso, não se pautam na credibilidade das instituições como indutoras do capital social, conforme atestam os teóricos do neo-institucionalismo. No caso em análise, verificamos que o que importa não é a confiança nas regras e na instituição. O importante é o contato “ face a face” , “olho no olho, para saber se ele fala a verdade”, pois os acordos, as “dívidas” são firmadas nessa relação direta. Como a confiança é “pessoal” e não institucional, o contato face a face é essencial para que a relação perdure e para que se demonstre o desejo em sua continuidade. O presidente da associação enfatiza que consegue resolver vários problemas com o prefeito, mas nunca pessoalmente, sempre por mediadores:
“Olha, hoje o nosso canal é sempre aquele vereador que nós trabalhamos com ele, entendeu? Para chegar até o prefeito e conseguir resolver um problema sério, nós temos que ir em cima do vereador que nós trabalhamos (...) Mas o ideal seria que o prefeito abrisse a porta para a associação dos vereadores. Eu estou aqui desde 1998. E já pedi duas audiências com o prefeito e não consegui. Eu consigo falar com todo mundo: com o secretário de obras, com o presidente da EMUSA, com a diretora da EMUSA, a gente consegue falar com todo mundo. Menos com o prefeito. Mas isso não é só a gente não. É nível geral. São todas as associações... ninguém consegue falar com o prefeito. Você resolve um problema com o prefeito, mas você não consegue falar com o prefeito. Então eu acharia que o prefeito deveria abrir uma porta com toda a associação de moradores, a diretoria da associação de moradores. Porque a associação de moradores também ela gostaria de participar
diretamente de uma audiência com o prefeito(...)”(presidente da associação de moradores da Ilha da Conceição) .
Portanto, a relação que se pretende é a do “ olho no olho”, para saber se o prefeito irá dizer a “verdade”. Mesmo que existam outros canais (acesso ao presidente da EMUSA, ao secretário de obras, com o vereador, cujo papel ainda é o de mediador entre as demandas da comunidade e a prefeitura, através de trocas que mantém a dívida pessoal, o status e demonstração de poder, ou seja, baseado na assimetria) é importante o contato “face a face” com o prefeito. Ou seja, não são as instituições, como já afirmamos anteriormente, que tem credibilidade; é a “pessoalidade”. E a associação, que tanto “trabalhou e suou a camisa pelo prefeito” espera que essa troca, esse favor seja devidamente retribuído, por meio do atendimento individual. Isso demonstra e renova o desejo da continuidade da relação. Esse não atendimento pelo prefeito à associação de moradores reforça a questão da hierarquia, do status e outras prioridades as quais o prefeito entende que precisa atender. Mas apesar de não atender pessoalmente a associação de moradores, o prefeito demonstra o “compromisso” com esse atendimento mais “pessoal” às associações ao garantir que o cargo de secretário regional, responsável por estar “à frente” das secretárias regionais (doze regionais no município de Niterói, que fazem a ligação entre as comunidades e a prefeitura) seja ocupado por pessoas da “confiança do prefeito”, pessoas “políticas” como pôde ser observado em várias entrevistas realizadas, das quais destacamos os seguintes trechos:
“ O prefeito criou essas subsecretarias para ele poder cumprir o acordo com os vereadores que deram apoio a ele, então por isso que ele criou essas subsecretarias, para poder cumprir o acordo dele” (presidente da associação dos moradores da Ilha da Conceição) .
“Depois vem o governo de Jorge Roberto Silveira e eu não mais me candidatei , pois tenho participado do governo dele desde o início. (...) O Jorge Roberto que implantou as secretarias; no início só havia a da região oceânica” (Secretário Regional de São Francisco).
O prefeito, na impossibilidade de atender a associação de moradores de forma individual, mantém os vereadores e pessoas de sua confiança, como secretários
regionais “são políticos de confiança do prefeito” (conforme entrevista com um secretário regional que também é vereador) para manter contato com a base local. Desse modo, o prefeito articulou as pessoas de sua rede de confiança e as colocou para cuidar da gestão das secretarias regionais. Devemos ressaltar, portanto, que não se trata nem mesmo de descentralização para essas secretárias regionais e sim de desconcentração administrativa, com caráter mais político do que propriamente gerencial.
Nesse sentido, não se trata de entender a questão do clientelismo como algo unilateral: a relação é de assimetria, entretanto, os pares são mutuamente dependentes. Dessa forma, os governos municipais, ao instituírem os mecanismos participativos na gestão