Sobre a Análise e Avaliação de Políticas Públicas

O campo de análise das políticas públicas tem origem na primeira metade do século XX, especialmente partir da década de 30 e do pós-guerra. Nesse período, crescia a intervenção do Estado na economia e aumentava o protagonismo estatal em políticas compensatórias na área social, através do pacto keynesiano (Baptista

& Mattos, 2011).

Foram a partir das contribuições de Laswell com o termo policy analysis na década de 30 e com o conceito de policy sciences em 1951 que o campo foi fundado. O primeiro se referia à necessidade de conciliar ciência com a produção empírica dos governos, além de articular a relação entre os cientistas com governos e grupos de interesses, e o segundo estabeleceu uma série de métodos que tinham como objetivo investigar os processos políticos, sendo os resultados das análises contribuições para os governos (Baptista & Mattos, 2011).

A partir de então firmou-se um campo de análise com foco na atuação dos governos e com o objetivo de orientar a ação dos mesmos, tendo como principal elemento de análise as políticas públicas, definidas como respostas dos governos às demandas, problemas e conflitos que afloram de um grupo social, sendo o produto de negociações entre os diferentes interesses, mediados pela racionalidade técnica, com vistas à manutenção de uma ordem (Baptista e Mattos, 2011).

Uma conhecida abordagem com tais características é a do “ciclo das políticas”, que apesar de não ser a única possível e de variar de acordo com autores, continua sendo largamente utilizada em boa parte do campo tradicional de análise de políticas. De caráter sequencial, explica as políticas públicas como sucessão linear de ações, que invariavelmente seguem as etapas de identificação do problema/construção da agenda; formulação; tomada de decisão; implementação execução; avaliação de processo ou impacto; manutenção, aperfeiçoamento ou extinção, processo chamado de “ciclo das políticas” (Boschetti, 2009; Baptista &

Rezende, 2011; Viana & Baptista, 2012).

A avaliação, por sua vez, é geralmente considerada como uma das etapas deste ciclo, que se segue à implementação. Seu papel dentro do modelo seria o de julgamento de valor a respeito de uma intervenção ou uma etapa desta, com o objetivo de subsidiar a tomada de decisões e monitorar os resultados (Viana &

Baptista, 2012). Existem diversas formas de classificar as avaliações, sem que se saia do pressuposto de julgamento de valor e da noção de ciclo das políticas.

Arretche (1998) separa a avaliação de políticas públicas, que se refere ao campo descrito acima, da avaliação política. Enquanto a primeira estaria dedicada a decifrar a dimensão, abrangência, escopo, funções, efeitos e composição de uma política social, a segunda se foca em compreender e explicar os determinantes do processo decisório dos governos.

A autora diferencia ainda análise de políticas públicas de avaliação. Segundo ela, a análise se refere fundamentalmente ao exame do quadro institucional da política analisada, buscando apreender a conformação e estrutura de uma política sem se preocupar com os efeitos dessa política, o que seria papel da avaliação, sendo esta a única capaz de estabelecer relações de causalidade entre um programa e os resultados (Arretche, 1998). Nesse sentido, a autora converge com a visão mais difundida sobre a avaliação, que trata esta principalmente como julgamento de valor.

Além destas subdivisões, Baptista e Rezende (2011) apontam que os estudos avaliativos podem ainda ser classificados de acordo com o momento da avaliação (ex ante ou ex post); com a função que a avaliação deve cumprir (formativa ou somativa); com o foco da avalição (processos ou resultados). As autoras mostram ainda as relações dessas diferentes subdivisões com cada etapa do ciclo das políticas.

Estes conceitos de análise e avaliação de políticas estabelecem alguns pressupostos, como o da orientação política do Estado pelo interesse público, ou seja, um interesse maior representando o interesse da própria sociedade; o do entendimento do Estado e da política limitados à concepção de governo e de aparato estatal; entendimento das políticas públicas como o “Estado em ação”;

redução das políticas públicas a um processo racional gerido pela burocracia estatal que atende a critérios e normas supostamente pactuados socialmente; a possibilidade de a partir de um exercício analítico racional e boa utilização das técnicas prever e determinar mudanças. Ainda que diversos outros autores tenham desenvolvido novas definições sobre políticas públicas e contribuído no

desenvolvimento do campo ao longo das últimas décadas, esses não deixam de refletir de certo modo este entendimento (Baptista & Mattos, 2011).

Existem várias críticas aos modelos que reproduzem estes pressupostos. Do ponto de vista ideológico, Boschetti (2009) destaca que a sofisticada série de métodos e técnicas que emergiram a partir da década de 60 objetivavam subsidiar a concepção da análise de políticas com meio de previsão e orientação da conduta governamental no contexto de uma economia de mercado. A partir das décadas de 80 e 90 essas ferramentas foram difundidas pela América Latina sob a hegemonia gerencialista e do movimento de redução do Estado. Nesse sentido, Baptista &

Mattos (2011) apontam que este modelo universal, construído principalmente a partir de olhares europeus que desconsideram outras trajetórias e histórias de sociedade, serviu ou serve a muitos países e grupos de poder, que durante séculos se firmaram como hegemônicos.

Do ponto de vista teórico, o tecnicismo e o gerencialismo, ao se focar em métodos e técnicas sem uma criticidade acerca do conteúdo e função do Estado, das relações políticas e de poder, desconsidera o papel deste na produção e reprodução das desigualdades sociais (Boschetti, 2009), trata o conhecimento técnico como algo que pode e deve se sobrepor aos processos de negociação de uma política, atribuindo ao analista o papel de detentor de uma verdade e de orientador de uma boa política (Baptista & Mattos, 2011).

Ainda sobre a concepção de Estado, Baptista e Mattos (2009) criticam também o pressuposto da concepção universal e racionalista. A partir do tradicional objetivo da análise de políticas, de subsidiar a ação dos governos, há uma tendência em deixar de lado os problemas que não são privilegiados pelo aparato estatal, ou simplesmente não identificar as questões que ficam por trás do enunciado de uma política e que talvez fizessem toda a diferença no debate político

Dessa maneira, segundo Boschetti (2009), as políticas sociais deixam de ser entendidas como resultados das históricas e contraditórias relações entre Estado e sociedade em diferentes contextos históricos. Elas passam então (1) a ser supervalorizadas, desconsiderando que o enfrentamento das desigualdades sociais é muito mais complexo e se situa principalmente no âmbito da estrutura econômica

e social e (2) tratadas de maneira simplista como apenas uma ferramenta para resolução de problemas específicos ou isolados.

Do ponto de vista metodológico Boschetti (2009) aponta que a abordagem sequencial, etapista e fragmentada das políticas acaba por não considerar a complexidade dos fenômenos sociais e do processo de construção de respostas às questões sociais. Além disso, a carência de análises qualitativas dedicadas ao conteúdo e significado das políticas analisadas acaba por reforçar os problemas teóricos levantados.

A partir destas considerações sobre os caminhos tradicionais na análise e avaliação de políticas públicas, traçamos agora os principais elementos que nortearam a elaboração metodológica deste estudo, apontados por Baptista &

Mattos (2011) e Boschetti (2009).

Os pontos de partidas foram a não restrição da análise de políticas ao processo político formal e institucional, e não restrição aos enfoques metodológicos sequenciais, etapistas, normativos e descritivos. Entendemos que, considerando o tema abordado por este estudo e o recorte escolhido do objeto, ao adotar as perspectivas tradicionais do campo da análise de políticas correríamos um grande risco de deixar determinantes e relações importantes em segundo plano. Nesse sentido, faremos algumas considerações.

Em primeiro lugar, adotamos a concepção de Baptista & Mattos (2011), de que não é suficiente tratar os processos políticos apenas no que é aparente ou formalmente estabelecido; de que a política deve ser vista como uma prática de embates e conflitos de interesses, de posições e percepções de mundo; de que a análise de políticas deve valorizar os processos e sujeitos envolvidos na construção da ação política. Nessa perspectiva, não há uma teoria geral ou um modelo para a análise, e ao contrário, é preciso reconhecer os caminhos específicos e dar visibilidade aos processos políticos concretos que dão sentido ao enunciado ou prática de uma política.

Dentro disso, os autores consideram ser um passo fundamental o reconhecimento da implicação do analista com o objeto de pesquisa. Isso porque, diferente das premissas difundidas pela ciência moderna de neutralidade e distância

analista já está automaticamente inserido na política e por isso não há como não se implicar e não se reconhecer na própria política. Em outras palavras, quem se interessa por estudos de políticas já apresenta algum entendimento da política em questão, já têm alguma relação com a política ou já têm algo a dizer sobre ela e estão buscando elementos de sustentação para seu pensar. Dessa maneira, o objeto, o foco do estudo e as estratégias de investigação refletem a capacidade do analista de se reconhecer e de enunciar as questões que o mobilizam (Baptista &

Mattos, 2011).

Aderimos à perspectiva de Boschetti (2009), de que avaliação de políticas públicas deve ser orientada pela intencionalidade de apontar em que medida estas são capazes ou estão conseguindo expandir direitos, reduzir a desigualdade social e propiciar a equidade.

Outro referencial importante apontado por Boschetti (2009) é de que é necessário, para além das diferenciações entre análise e avaliação, tratar esses diferentes momentos, sentidos e movimentos avaliativos como inter-relacionados e complementares, e situar a avaliação no âmbito da identificação da concepção de Estado e Política Social que influencia seu resultado. Mais do que conhecer e dominar métodos ou fragmentar a análise, é fundamental buscar entender neste estudo que papel as políticas em questão cumprem no momento histórico atual, em qual conjuntura se inserem, quais as relações e conexões com dimensões internas e externas, considerando a complexidade, a multicausalidade, e as especificidades envolvidas. Para isso, a autora considera que a avaliação de políticas deve colaborar para a compreensão das relações contraditórias entre Estado e sociedade.

No que diz respeito aos fatores que devem ser levados em conta para que uma análise com essas características seja feita, destacamos quatro dimensões – histórica, econômica, política e institucional. De antemão, vale ressaltar que estas não devem ser entendidas como partes estanques e isoladas, mas como parte de um todo profundamente articulado e dinâmico.

Sobre a primeira dimensão, Baptista e Mattos (2011) afirmam que a percepção de qualquer política está associada a construções históricas e modos de operar próprios de cada realidade. Toda política está inserida em uma trajetória

geral e também específica e constitui-se em uma institucionalidade que a condiciona e a dá sentido. Por isso é necessário considerar primeiro onde a política em questão se insere na história geral, bem como reconhecer sua história específica. Assim, a partir da perspectiva histórica, a identificação de um enunciado de uma política não pode se limitar ao tempo imediato do enunciado, mas aos sentidos, saberes e práticas históricas que dão sentido ao enunciado em um determinado tempo.

Entretanto, deve-se reconhecer que recorrer a história não significa esgotá-la, o que é impossível, e nem tratá-la como um dado universal da realidade, já que em última análise se tratam de narrativas construídas por diferentes grupos.

Quanto à segunda dimensão, a econômica, Boschetti (2009) considera que não se pode explicar a gênese e desenvolvimento das políticas sociais sem compreender sua articulação com a política econômica, uma vez que esta incide diretamente sobre inúmeros aspectos que as conformam, como por exemplo o financiamento (direcionamento, montante, mecanismos utilizados) e os valores ideológicos transmitidos. Nessa conformação, tem papel importante também as estratégias de acumulação vigentes e os modelos de desenvolvimento hegemônicos em cada período histórico.

No que diz respeito à dimensão política, Boschetti (2009) aponta que identificar o caráter e as tendências da ação estatal, bem como os interesses que se beneficiam dessas ações é essencial para entender como e porque cada caminho é escolhido e como se dá a articulação entre o objeto de estudo e essas tendências.

Além disso, explicitar as forças políticas envolvidas na formulação e na execução de cada política também ajuda a entender elementos ocultos por trás dos enunciados oficiais. Baptista & Mattos (2011) ressaltam ainda a importância de se tratar a política para além das representações e espaços formais como forma de captar a ação dos sujeitos, de identificar os espaços de mediação de cada política e de identificar os processos de inserção e sustentação de enunciados.

Por fim, do ponto de vista institucional, é necessário conhecer a conformação da política a ser avaliada. Para isso, Boschetti (2009) considera ser importante buscar olhar a política em sua totalidade, a partir da incorporação analítica dos principais aspectos que a constituem e que posteriormente serão utilizados para

ou determinados empiricamente a partir das perguntas e focos do estudo, como é a opção aqui. A autora ressalta, entretanto, que ainda que muitos aspectos sejam considerados, que muitas informações sejam levantadas, que diversos indicadores sejam utilizados, a compreensão e explicitação do significado da política será determinada pelos referencias teóricos que o autor adotar.