CAPÍTULO 2. Desenvolvimento como liberdade a partir da supressão de privações pessoais
2.2 A promoção do desenvolvimento e o comércio internacional
2.2.2 Sobre o tratamento especial e diferenciado
Há na OMC lugar para questões que envolvem diretamente os países em desenvolvimento. Percebe-se tal fato a partir do preâmbulo da Carta de Marraqueche, tratado- marco da organização. Neste acordo, é destacada a importância do comércio na elaboração de políticas e propostas que tenham como objetivo tanto a melhoria da qualidade de vida das sociedades como a questão do desenvolvimento sustentável (WTO, 1994). A Carta de Marraqueche abre espaço exclusivo para a questão dos países em desenvolvimento e a posição que os mesmos ocupam no sistema multilateral do comércio, comprometendo-se a organização a empreender esforços para que os países mais pobres obtenham também sua cota de benefícios advindos do comércio internacional.
É neste contexto que se dão as ressalvas aos princípios essenciais do comércio internacional. As regras internacionalmente aceitas admitem exceções que facilitem o acesso dos países em desenvolvimento aos mercados e que levem em consideração suas dificuldades e condições especiais, desde que sejam excepcionalmente aplicadas.
Na lista das regras básicas do comércio internacional, em que figuram os princípios da Cláusula da Nação Mais Favorecida, do Tratamento Nacional, da transparência e da eliminação de restrições quantitativas, tem sobrado pouco espaço para a aplicação da Parte IV do GATT 1994, que dispõe justamente sobre o Tratamento Especial e Diferenciado (TED), também conhecido como cláusula de habilitação. Reservar tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento significa dizer que os países desenvolvidos podem deixar de seguir o princípio da Cláusula da Nação Mais Favorecida e nas relações comerciais mantidas com países em desenvolvimento, concedendo a estes tratamento mais favorável e diferenciado que a outros países desenvolvidos; a efetivação da Parte IV do GATT 1994 se dá principalmente a partir do Sistema Geral de Preferências (UNCTAD, 2003, p. 9). O conjunto de disposições que formam o TED é apenas uma das modalidades de tratamento peculiar estendido aos países em desenvolvimento presente no calhamaço de tratados e regras da Organização Mundial do Comércio. Há outras disposições que seguindo determinações de agências como a UNCTAD e o PNUD, atenderiam aos interesses dos países mais pobres, como por exemplo as questões de saúde pública e propriedade intelectual.
Mas esses esforços, por enquanto, estão na longa lista de promessas não cumpridas do comércio internacional, como salienta Welber Barral (2004a, p. 127). Para começar, não há definição segura sobre quais países teriam direito às exceções reservadas aos países em
sim cada país, ao tomar parte na organização39. Por mais óbvias que possam parecer essa condição, muitas vezes os países desenvolvidos argumentam que não cabe a este ou aquele membro a condição de país não desenvolvido, geralmente quando é demandado no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). Apesar de serem numericamente superiores, os países em desenvolvimento enfrentam uma série de entraves quanto à sua participação nos processos de tomada de decisão da OMC e também na imposição de suas exigências.
Um dos primeiros problemas é curiosamente atrelado à superioridade numérica. Ainda que correspondam à grande maioria dos membros da OMC, esses países nem sempre são ouvidos nos processos de tomada de decisão. Embora formalmente a OMC seja a mais democrática das organizações internacionais (a cada Estado é atribuído um voto, independentemente de suas condições econômicas), apenas os Estados com representação em Genebra, local da sede da organização, têm direito ao voto e assegurada a participação no Conselho Geral, corpo diretor e principal órgão executivo da organização (o Órgão de Solução de Controvérsias, por exemplo, é composto pelo próprio Conselho Geral, quando se reúne para essa função específica).
Além disso, os consensos informais e as reuniões de “sala verde” exercem mais influência nos processos de tomada de decisão que os processos formais. Tal situação cria um “déficit democrático” na organização, que se não chega a comprometer a legitimidade de suas decisões, ao menos as torna suspeitas de parcialidade40. Uma das soluções apontadas pelo
PNUD (2004, p. 151) para sanar essa ausência, é a possibilidade de atribuir aos países em desenvolvimento que não tenham representação em Genebra, que seus votos possam ser computados por vídeo-conferência ou por outro meio eletrônico (e-mail). Uma vez que muitos países não conseguem nem mesmo satisfazer o critério fundamental de representação, as questões que os interessam (e as discussões sobre desenvolvimento evidentemente são uma delas) não contam com sua participação.
A cada ano são realizadas mais de 1.200 reuniões formais e informais na sede da OMC, o que leva essa deficiência participativa até mesmo para os grandes países em
39 A definição de país não desenvolvido é controversa. Não há indicadores específicos que possam ser utilizados para atribuir aos Estados essas categorias, ainda que a UNCTAD tenha criado um índice classificatório baseado na renda per capita a partir das modernas implicações do conceito de desenvolvimento; mesmo esse índice tem se mostrado insuficiente (UNCTAD, 2007a).
40 No vocabulário da OMC, as reuniões de um número limitado de países, geralmente auto-selecionados, para negociar acordos prévios entre si, costumam ser chamadas de green room meetings, ou reuniões de sala verde. O nome é atribuído em razão da cor da sala do diretor Geral do GATT, onde inúmeras reuniões como essas foram organizadas, na negociação da Rodada Uruguai. Sob o signo da OMC, essas reuniões têm acontecido especialmente nas negociações realizadas antes e durante as Conferências Ministeriais, especialmente em Seattle e Doha (PNUD, 2004, p. 38).
desenvolvimento. Durante quase toda a década de 1990, por exemplo, a representação brasileira na organização era tida como numericamente deficiente e poucos eram os representantes brasileiros com exclusiva formação em comércio internacional. Os estudos do PNUD (2004) informam que esses representantes eram obrigados a se dedicar às questões consideradas pelos países desenvolvidos como emergenciais, como as Questões de Cingapura (comércio e investimento, política de concorrência, transparência nas compras governamentais e facilitação do comércio), reservando pouco tempo às questões que interessam mais de perto aos objetivos do desenvolvimento, como agricultura e capacitação técnica41.
Uma outra característica estrutural da OMC que pode comprometer os interesses dos países em desenvolvimento quanto à problemática da vinculação entre comércio e desenvolvimento é a maneira de aceitação dos acordos da OMC, o single undertaking, ou entendimento único. Por meio deste dispositivo, os acordos multilaterais devem ser aceitos de maneira integral, ou seja, como um pacote único, e não separadamente.
O PNUD (2004, p. 45) enumera os pontos positivos e negativos desse processo esclarecendo que apesar do sistema permitir que temas como a agricultura, vestuário e têxteis se sujeitem de forma mais eficaz às regras do sistema multilateral de comércio, os países em desenvolvimento são obrigados a lidar com essa redução de flexibilidade na escolha dos acordos que tomam parte, o que pode vir a limitar as políticas nacionais de promoção do desenvolvimento que não são compatíveis com tais acordos.
De certa forma, o que se observa nas tentativas de promoção do desenvolvimento por meio do comércio é que há sempre uma via de mão dupla: ao mesmo tempo em que o sistema multilateral do comércio, principalmente por meio das regras da OMC, se propõe a convencer os Estados que o comércio internacional é um meio eficaz para que se alcance o desenvolvimento, algumas normas e principalmente ações deixam uma série de questionamentos sobre a eficácia desse discurso.
As “boas intenções” do sistema multilateral do comércio não se tornam efetivas na prática das negociações comerciais, por mais significativas que elas pareçam ser. Três dessas boas intenções são especialmente importantes: i) a questão do Tratamento Especial e
41 A agricultura continua sendo uma das principais atividades econômicas dos países mais pobres, de forma que o Acordo sobre a Agricultura tem um papel fundamental no processo de desenvolvimento. Ainda que o Acordo tenha eliminado algumas barreiras não-tarifárias, as tarifas para o setor continuam altas, bem mais elevadas que as tarifas para os produtos industriais. A progressão e os picos tarifários continuam crescentes nos países industrializados; para arroz, açúcar e laticínios, as tarifas mantidas pelos países ricos variam entre 35% a 90%, enquanto muitos países em desenvolvimento continuam forçados a reduzir barreiras tarifárias como condição
Diferenciado para os países mais pobres; ii) a cooperação e capacitação técnica e iii) a Agenda Doha para o Desenvolvimento da OMC.
Um sistema de comércio internacional que promova o desenvolvimento requer um sistema de governança eqüitativo, estrutura institucional definida e regras claras que assegurem processos e procedimentos justos, participação igualitária e o reconhecimento do princípio da igualdade, daí na necessidade de implementação efetiva, principalmente nas regras do sistema de solução de controvérsias, do TED.
De há muito que se fala na necessidade de diferenciação entre os países no sistema multilateral de comércio (MELLO, 1993; SILVA, 1996). Embora seja consenso que Bangladesh e os Estados Unidos não têm a mesma participação no comércio internacional, nem os mesmos níveis de desenvolvimento, ambos fazem parte do sistema multilateral de comércio em condições de igualdade, ou seja, tanto os EUA como Bangladesh, salvo raríssimas exceções, estão igualmente comprometidos com as regras da OMC, seja no sistema de solução de controvérsias seja na sistemática de tomada de decisões e formulação de políticas comerciais multilaterais.
As exceções porventura estendidas a Bangladesh e outros países em desenvolvimento integram o conjunto de regras diferenciadas denominado Tratamento Especial e Diferenciado. Mesmo que desde o GATT se venha tentando desenvolver de maneira específica a vinculação entre comércio e desenvolvimento, ainda que haja a previsão de TED e de outras exceções que teoricamente facilitaria os processos de crescimento econômico dos países mais pobres, os efeitos práticos desses esforços não têm sido satisfatórios.
Embora a Parte IV do GATT 1994 encerre uma conquista dos países em desenvolvimento, e a organização tenha definitivamente se voltado para a questão do desenvolvimento, principalmente a partir das iniciativas em Doha, a base do sistema multilateral de comércio ainda tem sido a da igualdade de tratamento e condições, o que não incrementa em nada o processo de crescimento dos países mais pobres. Para que melhores resultados nas questões relativas ao desenvolvimento sejam atingidos, uma série de reformas no sistema multilateral de comércio se faz necessária, e a avaliação do TED e de como este vem sendo (se é que vem sendo) aplicado é um dos pontos de partida, além de se evidenciar a necessidade de políticas internas complementares de caráter institucional.
O GATT 1947 foi modificado na década de 1960, época em que a preocupação com as questões do desenvolvimento toma fôlego nos países mais pobres, a fim de se incluir junto ao acordo regras que estabelecessem condições especiais de comércio para os países em desenvolvimento, imaginando-se que tais regras contribuiriam para seu crescimento
econômico, a partir de recomendações da UNCTAD. A Parte IV do GATT, voltada exclusivamente para a vinculação entre comércio e desenvolvimento, é incluída no Acordo Geral em 1968 (THORSTENSEN, 2001, p. 35). A Parte IV do GATT introduz a cláusula da não-reciprocidade que, todavia, não é legalmente obrigatória; em 1968 a UNCTAD cria o Sistema Geral de Preferências (SGP), originário de acordo firmado em 1970, entre os países desenvolvidos, membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e aprovado pela Junta de Comércio e Desenvolvimento da UNCTAD. De acordo com o SGP, os países desenvolvidos se obrigam a reduzir parcial ou totalmente o imposto de importação que incide sobre determinados produtos originários de países em desenvolvimento (MDIC, 2006)42.
No sistema da OMC, o TED se confirma principalmente a partir de três situações: i) disposições especiais a partir de cada acordo constitutivo da OMC, direcionadas aos países em desenvolvimento, como os prazos diferenciados de implementação do TRIPS; ii) atividades coordenadas pela própria organização, supervisionadas pelo Comitê de Comércio e Desenvolvimento43; e iii) atividades de cooperação e capacitação técnica, para que os países em desenvolvimento possam criar um quadro institucional interno propício a sua participação no sistema do comércio internacional.
Dentre as disposições especiais dos acordos constitutivos da OMC, o PNUD (2004, p. 110) identifica noventa e sete indicações, sendo umas obrigatórias e outras não. Tais exceções permitem que os países em desenvolvimento, em algumas situações violem ou não cumpram as determinações do acordo, justamente por sua situação econômica desfavorável, sem que haja retaliações dos países desenvolvidos, como acontece por exemplo com o acordo sobre propriedade intelectual (TRIPS) em questões relacionadas à saúde pública. Essas noventa e sete indicações podem ser reunidas num grupo de seis categorias: i) disposições que melhorem as oportunidades de comércio, voltadas principalmente para o acesso ao mercado; ii) salvaguarda dos interesses dos países em desenvolvimento; iii) permissão da flexibilidade de compromissos; iv) prolongamento dos períodos de transição; v) prestação de assistência técnica e capacitação; vi) assistência especial aos países em desenvolvimento.
Outras disposições acerca do tratamento especial e diferenciado no sistema da OMC são as do Entendimento sobre Solução de Controvérsias (ESC), por exemplo, prevê exceções
42 Por força do princípio da não-reciprocidade, os países desenvolvidos não esperarão reciprocidade quanto às vantagens comerciais concedidas aos países em desenvolvimento (MELLO, 2000, p. 145).
43 O Comitê de Comércio e Desenvolvimento é previsto no Acordo Geral do GATT e criado na OMC pela Carta de Marraqueche. Oficialmente seus trabalhos foram iniciados em 1995, e suas funções são as de examinar as disposições em favor dos países em desenvolvimento e de apresentar relatórios sobre suas atividades ao
às regras gerais quando as partes são países em desenvolvimento. O Acordo Antidumping da Rodada Uruguai (AARU) também ressalta tratamento diferenciado a esses países, como o previsto no seu art. 1544. No ESC, algumas exceções podem surtir bons efeitos, enquanto
outras são claramente mera retórica, como o art. 8, §10, que prevê na formação do painel, quando a controvérsia envolver um país não desenvolvido e caso seja solicitado pelos litigantes, a nomeação de um integrante de um outro país não desenvolvido membro da OMC. Tanto nos procedimentos de consultas como nos painéis, bem como na fase de aplicação das recomendações e decisões, há previsão de tratamento especial e diferenciado para os países em desenvolvimento (arts. 8 §10; 12 §10; 12 §11; 21 §2; 21 §7; 21 8 e 24 §1), mas as dificuldades enfrentadas por esses países acabam não sendo sanadas, seja porque as disposições muitas vezes são recomendações e cláusulas sem força obrigatória, ou porque os países em desenvolvimento não levantam a seu favor as condições especiais de tratamento por incapacidade técnica.
Nas disposições do ESC, a que mais se aproxima de uma real preocupação da OMC com o impacto das decisões e recomendações é o art. 21, §8, quando assevera que deve ser levado em consideração não só o alcance comercial das medidas compensatórias que devem ser tomadas, como também o impacto das mesmas nas economias dos países em desenvolvimento envolvidos na controvérsia. O problema é que os países desenvolvidos não estão particularmente interessados nos impactos econômicos e sociais das medidas de retaliação da OMC, e como a cláusula não traz nenhuma disposição obrigatória, não se espera muito da mesma.