No âmbito das compras governamentais, com as possibilidades intrínsecas que possuem para induzir inovações que ensejem desenvolvimento tecnológico ao país, conforme fundamentado nos capítulos primeiro e segundo do presente trabalho, o Ministério da Saúde vem desenvolvendo desde 2008 a política pública para promover Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo – PDP. A implementação dessa política pública tornou-se possível, conforme já destacado, a partir da abertura oferecida pela Lei nº 12.715, de 17 de setembro de 2012, que incluiu o inciso XXXII e os §§ 1º e 2º no art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, pelos quais pode ser praticada a dispensa de licitação na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde (SUS), conforme autorizados em ato da direção nacional do SUS, inclusive por ocasião da aquisição destes produtos durante as etapas de absorção tecnológica (BRASIL, 2012).
3.1 – Do Objeto Empírico
O objeto empírico do presente estudo configura-se na investigação da experiência recente da política de compras governamentais na área da saúde pública, mediante o uso das Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo como política de incentivo à inovação pelo lado da demanda. As PDP são contratadas pelo Ministério da Saúde (MS) para atender a necessidades do Sistema Único de Saúde a partir de listas de produtos estratégicos validados pelos decisores do Sistema. A investigação direciona seu objetivo para identificar o alcance da finalidade dessa política de incentivo à inovação a partir do poder de compras governamentais. Ao analisar o conjunto de dados das PDP contratadas pelo MS, o estudo das Fases 3 e 4 dessas Parcerias, sobretudo, proporciona a possibilidade de identificar a existência de inovações relacionadas com produtos estratégicos para o SUS – medicamentos farmacêuticos e outros produtos para a saúde - e geram transferência de tecnologias que possibilitem ao país perspectivas de melhoria na competitividade e equilíbrio na balança comercial.
A par disso, são objeto de coleta de dados para as análises, no âmbito da pesquisa: i) as listas anuais publicadas dos Produtos Estratégicos para o SUS que interessam ao MS contratar parcerias para desenvolvimento e transferência de tecnologias ao setor
farmacêutico público que possibilitem reduzir as elevadas somas de recursos desembolsados para a aquisição de medicamentos e outros produtos estratégicos produzidos fora do país; ii) o quantitativo de parcerias formalizadas pelo MS para as inovações e transferência de tecnologias; iii) o quantitativo de PDP que geraram compras governamentais; iv) o quantitativo e tipo de parceiros envolvidos por meio de laboratórios públicos e privados atuantes; v) dados sobre recursos financeiros investidos com a compra de produtos estratégicos objeto das PDP e a respectiva economia global gerada; vi) os tipos de inovações obtidas em relação ao grau inovativo; vii) dificuldades enfrentadas na implementação das PDP.
As PDP foram regulamentadas por normativas do Ministério da Saúde cujo aparato legal-institucional foi amplamente apresentado no capítulo segundo deste trabalho e resumidamente destaca-se aqui, pela pertinência: Portaria nº 837, de 18 de abril de 2012 que definiu as diretrizes e os critérios para o estabelecimento das Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo e a Portaria nº 2.531, de 12 de novembro de 2014. Esta última alterou o marco regulatório vigente, redefiniu as diretrizes e os critérios para a composição da lista de produtos estratégicos para o Sistema Único de Saúde (SUS) e o estabelecimento das PDP e disciplinou os respectivos processos de submissão, instrução, decisão, transferência e absorção de tecnologia, aquisição de produtos estratégicos para o SUS no âmbito das PDP e o respectivo monitoramento e avaliação.
Como visto, legalmente as PDP são definidas como parcerias que envolvem a cooperação mediante acordo entre instituições públicas e entre instituições públicas e entidades privadas para desenvolvimento, transferência e absorção de tecnologia, produção, capacitação produtiva e tecnológica do País em produtos estratégicos para atendimento às demandas do SUS. (BRASIL/MS, 2014)
As PDP, segundo o Ministério da Saúde, reúnem um conjunto de características que configuram a essas parcerias relevante importância, sobretudo, para: i) ampliar o acesso da população a produtos estratégicos e diminuir a vulnerabilidade do SUS; ii) reduzir a dependência produtiva e tecnológica do país; iii) racionalizar o poder de compra na saúde; iv) proteger os interesses da Administração Pública e da sociedade, ao buscar a economicidade; v) fomentar o desenvolvimento tecnológico e o intercâmbio de conhecimentos; vi) promover o desenvolvimento e a fabricação em território nacional de produtos estratégicos para o SUS; vii) buscar a sustentabilidade tecnológica e econômica do
SUS a curto, médio e longo prazos, promovendo condições estruturais para aumentar a capacidade produtiva e de inovação do País, para contribuir com a redução do déficit comercial do CEIS e garantir o acesso à saúde; e viii) estimular o desenvolvimento da rede de produção pública no país e do seu papel estratégico para o SUS. (BRASIL/MS, 2014)
A política de PDP é sustentada no tripé de parceiros comprometidos com as entregas referentes aos produtos estratégicos para o SUS, inclusive com transferência e absorção de tecnologias, contratados pelo Governo, no caso o Ministério da Saúde. A Figura 7, a seguir, retrata a tríplice aliança nas PDP enquanto estratégia de compras governamentais por dispensa de licitação.
Figura 7: Dinâmica das PDP para o Ministério da Saúde. Fonte: Ministério da Saúde.
Na parceria, esses três tipos de instituições produtivas assumem compromissos para o desenvolvimento do projeto acordado com o MS visando a compra de medicamentos e outros produtos estratégicos para o SUS e a respectiva transferência e absorção de tecnologia para as instituições públicas envolvidas.
3.2 Características das PDP
No âmbito do que estabelece a base legal que regula as PDP, enquanto compras governamentais com dispensa de licitação, destacam-se os seguintes elementos que as caracterizam, conferindo-lhes identidade própria: os conceitos-chave determinantes para domínio no âmbito das contratações; as Fases em que se estruturam as PDP; Critérios para
Prioridades nas PDP; Definição dos Atores Participantes das PDP; Política de Preços das PDP; Segurança e Previsibilidade das PDP; Responsabilidades Institucionais com as PDP; Compromissos assumidos pelos envolvidos com as PDP; Critérios de Análise de Mérito para Contratação de PDP; Critérios de Desempate para Contratação de PDP (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2014).
A seguir apresenta-se cada um desses dez elementos que caracterizam as PDP, com fundamento no marco regulatório estabelecido pelo MS em 2014 26:
3.2.1 Conceitos-Chave no âmbito das PDP
No âmbito das PDP alguns conceitos são fundamentais para a compreensão do instrumento de política pública que inaugurou a articulação de parcerias produtivas entre público e público e também entre público e privado para produzir medicamentos e outros produtos estratégicos para o atendimento à população pelo SUS. Dentre eles, destacam-se:
Parceria para o Desenvolvimento Produtivo (PDP): acordo entre instituições
públicas e entre instituições públicas e entidades privadas para o desenvolvimento, a transferência e absorção de tecnologia;
Produtos estratégicos para o SUS: produtos necessários ao SUS para ações de
promoção, prevenção e recuperação da saúde, com aquisições centralizadas ou passíveis de centralização pelo Ministério da Saúde e cuja produção nacional e de seus insumos farmacêuticos ativos ou componentes tecnológicos críticos são relevantes para o Complexo Industrial da Saúde;
Lista de produtos estratégicos para o SUS: relação de produtos estratégicos para o
SUS que define as prioridades anuais para a apresentação de propostas de projeto de PDP;
Núcleo tecnológico: conjunto de conhecimentos tecnológicos que capacita seu
detentor a reproduzir, desenvolver, aprimorar e transferir a tecnologia dos produtos objetos de PDP;
Portabilidade tecnológica: capacidade técnica e gerencial de transferência de
determinada tecnologia pela entidade privada ou instituição pública que a detém para outra instituição pública;
26 As dez características a seguir apresentadas têm por base a marco regulatório das PDP, especialmente
Internalização da tecnologia: finalização do processo de desenvolvimento,
transferência e absorção de tecnologia objeto da PDP pela instituição pública, tornando-a detentora de todas as informações que garantam o domínio tecnológico e apta à portabilidade tecnológica para o atendimento das demandas do SUS.
3.2.2 Fases em que se estruturam as PDP
Ao ser contratada, a PDP evoluirá – se em linha de regularidade – por quatro fases distintas, com prazos estabelecidos, até o seu encerramento, quando cumpridos todos os compromissos firmados. As Fases de evolução das PDP, conforme figura 8, são identificadas pelas seguintes características:
Fase I – Proposta de projeto de PDP: fase de submissão e análise da viabilidade da proposta e, em caso de aprovação, celebração do termo de compromisso entre o Ministério da Saúde e a instituição pública;
Fase II – Projeto de PDP: início da fase de implementação da proposta de projeto de
PDP aprovada e do termo de compromisso;
Fase III – PDP: início da fase de execução do desenvolvimento do produto,
transferência e absorção de tecnologia de forma efetiva e celebração do contrato de aquisição do produto estratégico entre o Ministério da Saúde e a instituição pública; e
Fase IV – Internalização de tecnologia: fase de conclusão do desenvolvimento,
transferência e absorção da tecnologia objeto da PDP em condições de produção do produto objeto de PDP no País e portabilidade tecnológica por parte da instituição pública.
Figura 8: Fases das PDP no âmbito do Marco Regulatório. Elaboração do autor. Fonte: Ministério da Saúde (2014).
O MS, por meio da SCTIE tem a responsabilidade de acompanhar cada fase das PDP contratadas, avaliar e emitir relatório de sua evolução.
3.2.3 Critérios de Prioridades para PDP
Critérios foram definidos para a apresentação de projetos de PDP referenciados na lista de produtos estratégicos publicada pelo SUS. A lista de Produtos Estratégicos para o SUS deverá ser definida pelo MS, publicada e revista anualmente, sempre que necessário, considerando os seguintes critérios: