2 A TUTELA DA BIODIVERSIDADE NO ÂMBITO DO DIREITO
4.2 Status de implementação no Brasil
Apesar de ter participado ativamente das negociações em Nagoya, o Brasil ainda não procedeu à ratificação do Protocolo. Segundo dados do Jornal Valor Econômico, isso se deve à falta de consenso no âmbito do congresso nacional:
A bancada ruralista é contra a votação do texto do protocolo, que segue parado à espera de votação desde fevereiro de 2011. O documento prevê o pagamento de royalties para o país que fizer uso de biodiversidade originada em outro. O Valor apurou que, agora, aprovação do texto está condicionada à criação de uma nova lei nacional para regulamentação da utilização e do pagamento de recursos genéticos e à participação do Brasil em tratados complementares ao Protocolo de Nagoya.137
A preocupação da bancada ruralista diz respeito ao uso da biodiversidade agrícola, http://www.iddri.org/Publications/Collections/Analyses/STUDY0312_VK_nagoya%20abs.pdf e http://www.cbd.int/abs/casestudies/. Acesso em: 02 de junho de 2013.
136 THE INTERGOVERNMENTAL COMMITTEE FOR THE NAGOYA PROTOCOL. Recommendation 2/7. Cooperative procedures and institutional mechanisms to promote compliance with the protocol and to address cases of non-compliance. Disponível em: <https://www.cbd.int/recommendation/icnp/?id=13091>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
137 VELOSO, Tarso. Consenso à vista sobre protocolo de nagoya. Valor econômico. Disponível em: <http://www.valor.com.br/agro/3103986/consenso-vista-sobre-protocolo-de-nagoya>. Acesso em: 27 de maio de 2013.
vez que, como o Brasil não possui legislação específica em relação a recursos fitogenéticos138, com a adoção do protocolo, a utilização de germoplasmas, com o intuito de aperfeiçoar as espécies animais e vegetais, ficaria sujeita ao pagamento de royalties aos países provedores de tais recursos.139 Os deputados ruralistas temem, por consequência, que o pagamento de tais direitos acabe por elevar os preços dos produtos agrícolas. Segundo o deputado federal Nilson Leitão, em entrevista ao G1, “a cobrança prevista pelo tratado sobre o intercâmbio de espécies não originárias do território brasileiro incidiria sobre soja, café, tomates e bovinos, com reflexos sobre a inflação”. Enquanto não for feito progresso específico em relação aos recursos fitogenéticos, esta é, de fato, uma questão que merece ser estudada.140
Quanto ao outro ponto que tem retardado a ratificação do Protocolo, o secretário de Biodiversidade e Florestas, Roberto Cavalcanti, afirmou que o Ministério do Meio Ambiente está comprometido com a busca de soluções que viabilizem a aprovação dos marcos legais de uso e conservação da biodiversidade. Segundo ele, enquanto o Protocolo tramita pelo legislativo, o executivo está fazendo a sua parte para acelerar a revisão da legislação interna.141 No entanto, o que se observa, no âmbito do Congresso Nacional, é a total inércia na discussão de novas normas, no que tange ao assunto em questão. Desde 2011, todos os projetos de lei relativos ao tema encontram-se paralisados, no aguardo da constituição de uma comissão especial que efetue a sua análise.142
Uma iniciativa que merece destaque é o Anteprojeto de Lei (APL), cuja elaboração foi coordenada pela câmara temática legislativa do CGEN. Tal anteprojeto, fruto da articulação entre conselheiros, membros da sociedade civil, do ministério público federal, de ONGs e de instituições, busca reparar as lacunas e imperfeições que permeiam a atual legislação de acesso e repartição de benefícios.
Tal projeto é positivo em diversos aspectos. Primeiro, por solucionar problemas
138 Material genético de origem vegetal com valor real ou potencial para a alimentação ou a agricultura.
139 “Santilli (2009) esclarece com propriedade que o regime de acesso e repartição de benefícios estabelecido pela MP 2.186-16/01 não considera as especificidades dos recursos fitogenéticos utilizados para a alimentação e a agricultura. Entretanto, na falta de uma legislação específica sobre o tema, a Medida Provisória se aplica tanto aos recursos genéticos silvestres como aos domesticados.” Fonte: MACHADO, Carlos José Saldanha; GODINHO, Rosemary de Sampaio. Avanços e percalços na elaboração da legislação nacional sobre acesso a recursos genéticos e aos conhecimentos tradicionais associados. Desenvolvimento e meio ambiente. Paraná, n. 24, jul/dez. 2011. p 85.
140AGÊNCIA ESTADO. Deputado alerta para riscos econômicos do protocolo de nagoya. G1. Disponível em: <http://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2013/04/deputado-alerta-para-riscos-economicos-do- protocolo-de-nagoya.html>. Acesso em: 27 de maio de 2013.
141 VELOSO, Tarso. Consenso à vista sobre protocolo de nagoya. Valor econômico. Disponível em: <http://www.valor.com.br/agro/3103986/consenso-vista-sobre-protocolo-de-nagoya>. Acesso em: 27 de maio de 2013.
142 A tramitação do projeto de lei nº 4.842/98 e de seus apensos pode ser acompanhada através do seguinte endereço eletrônico: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=21168>.
conceituais tidos com a Medida Provisória. Por exemplo, o conceito de patrimônio genético daria lugar ao de recurso genético, enquanto o conceito de consentimento prévio informado tomaria o lugar daquele de anuência prévia. Além disso, prevê regras específicas atinentes aos recursos genéticos da agrobiodiversidade; exige a aplicação do princípio da precaução; prevê a criação de cadastros nacionais de material biológico e de recursos genéticos; além de renomear o CGEN para Conselho de Gestão dos Recursos Genéticos.143
Interessante, também, que o projeto prevê a criação de um fundo de repartição de benefícios dos recursos genéticos e dos conhecimentos tradicionais associados (FURB), com a finalidade de beneficiar as comunidades que compartilham de um mesmo conhecimento tradicional, mas que não façam parte do contrato de acesso e repartição de benefícios realizado. Assim, nenhuma comunidade seria prejudicada. Outra inovação positiva é a ampliação do conceito de conhecimento tradicional associado, abrangendo agora inventários, bancos de dados, publicações e comércio. Segundo Godinho e Machado, essa noção de conhecimento tradicional ex situ inexiste na atual legislação brasileira.144
Porém, é importante destacar que o APL também é objeto de muitas críticas, visto que não solucionou a questão da falta de participação efetiva da sociedade civil no CGEN. Em seu texto, prevê que esta apenas poderá ser convidada a subsidiar as atividades do Conselho, em caráter excepcional e sem direito a voto, o que já ocorre na prática. Outro ponto criticado diz respeito à falta de sanções efetivas, imprescindíveis para o combate à biopirataria. O anteprojeto prevê apenas sanções administrativas para as infrações, pouco avançando em relação à Medida Provisória. Importante destacar, por fim, a previsão, totalmente contraditória, de que o desenvolvimento de pesquisa científica de entidades com fins lucrativos não necessitaria de autorização do Conselho. 145
Apesar de seus avanços e falhas, o projeto, que vem sendo discutido desde 2003, até o momento não foi encaminhado ao Congresso Nacional, permanecendo na Casa Civil, o que demonstra, novamente, a total falta de comprometimento do governo em relação ao tema. Dessa forma, sem que haja inovação legislativa, verifica-se, por consequência, a ausência de perpectiva para a ratificação do Protocolo de Nagoya, o qual, apesar de possuir aspectos negativos, poderia trazer grandes avanços para o acesso e a repartição de benefícios no Brasil,
143 MACHADO, Carlos José Saldanha; GODINHO, Rosemary de Sampaio. Avanços e percalços na elaboração da legislação nacional sobre acesso a recursos genéticos e aos conhecimentos tradicionais associados. Desenvolvimento e meio ambiente. Paraná, n. 24, jul/dez. 2011. p 83-99.
144 Ibidem.
145 PPDS/ISA. Anteprojeto de Lei de Acesso a Recursos Genéticos e Conhecimentos Tradicionais. Disponível em: <http://www.socioambiental.org/esp/tradibio/proscontras.html >. Acesso em: 27 de maio de 2013.
em especial, no que diz respeito à instituição de unidades de monitoramento, as quais poderiam ajudar a prevenir a biopirataria; à facilitação da pesquisa científica sem fins comerciais; e à submissão ao mecanismo global e multilateral de acesso e repartição de benefícios, que auxiliaria na solução de questões relativas a situações transfronteiriças, além de outras a serem definidas.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
As divergências políticas entre os países ricos em biotecnologia e aqueles ricos em biodiversidade tornam-se evidentes no âmbito da Convenção sobre Diversidade Biológica. Enquanto aqueles buscam facilitar, ao máximo, o acesso aos recursos genéticos e aos conhecimentos tradicionais, estes procuram garantir que o referido acesso não ocorra sem a devida contraprestação, a ser dada na forma da repartição dos benefícios oriundos da biodiversidade. O Brasil, como país megadiverso, tem participado ativamente das negociações a nível internacional, destacando-se, ainda, como um dos pioneiros no desenvolvimento de normas nacionais.
Contudo, o que se observa, a nível interno, é uma legislação superrestritiva, repleta de problemas conceituais, e até mesmo, inconstitucionalidades. O CGEN, órgão responsável pela gestão do patrimônio genético brasileiro, tenta contornar tal situação, através da edição de resoluções e orientações técnicas com o intuito de esclarecer e simplificar a aplicação da legislação em vigor.
Até hoje, o órgão obteve inúmeros sucessos, consubstanciados, por exemplo, na adoção de procedimentos específicos para os contratos de acesso e repartição de benefícios e para a concessão de anuência prévia, sempre pautados na proteção dos conhecimentos tradicionais associados; no credenciamento de outras instituições para deliberação; na instituição da possibilidade de regularização, tanto para atividades que ainda estão em execução, quanto para aquelas que já se findaram; na produção de material informativo acerca do tema; e na participação em reuniões e seminários com interlocutores da sociedade civil, além de conferências internacionais relativas à CDB.
Entretanto, o Conselho enfrenta muitas dificuldades em seus trabalhos, no que diz respeito à falta de integração entre os seus membros e à dificuldade de operacionalização da legislação, o que resulta em lentidão na análise dos processos, de forma que o número de deliberações está longe de atender ao número de solicitações.
Em consequência, observa-se a inviabilização de inúmeros projetos, de modo que a pesquisa científica brasileira perde em competitividade e muitas instituições acabam optando por descumprir a legislação a enfrentar a burocracia imposta por ela. Enquanto isso, a biopirataria instala-se em nosso país, seja por falta de normas claras de acesso e repartição de benefícios que desestimulem a ilegalidade, seja por falta de sanções punitivas.
Nesse contexto de pouca efetividade da CDB, não apenas no Brasil, mas em todo o planeta, a Conferência das Partes elaborou o Protocolo de Nagoya, objeto de esperanças por
parte dos países ricos em biodiversidade, visto que poderia representar grandes avanços, mediante a instituição de normas que estabelecessem diretrizes claras e específicas, orientando os países na edição de suas próprias legislações. Contudo, o acordo falhou em atender às principais demandas das nações em desenvolvimento, visto que constituído, majoritariamente, por normas vagas, as quais pouco contribuem em termos de segurança jurídica.
Todavia, caso seja implementado corretamente, o acordo poderá representar alguns avanços interessantes, no que diz respeito à instituição de unidades de monitoramento, as quais poderiam ajudar no combate à biopirataria; à facilitação da pesquisa científica sem fins comerciais; e ao mecanismo global e multilateral de acesso e repartição de benefícios, que auxiliaria na solução de questões relativas a situações transfronteiriças, além de outras a serem definidas.
Em nosso país, a ratificação do Protocolo está pendente de consenso entre os congressistas, que aguardam, também, a revisão da legislação vigente. No entanto, observa-se que as discussões sobre a atualização legislativa prolongam-se há anos, sem que haja qualquer avanço. Tal situação mostra-se inconcebível, visto que a Medida Provisória regulamentadora do tema já está em vigor há mais de dez anos! Dessa forma, no presente momento, verifica-se uma estagnação completa do assunto em nosso país, o que não se explica, visto que um aparato legislativo claro, dotado de mecanismos eficazes de fiscalização, apenas traria benefícios, tanto em aspectos econômicos, quanto em termos de desenvolvimento científico e tecnológico. Além disso, tais contraprestações poderiam ser revertidas na conservação da própria diversidade biológica, atendendo-se, assim, a um dos objetivos primordiais da CDB.
Nesse cenário de poucas perspectivas, espera-se que a referida inércia legislativa cesse o quanto antes, para que o CGEN possa atuar com maior efetividade na gestão do patrimônio genético brasileiro.
REFERÊNCIAS
AGÊNCIA ESTADO. Deputado alerta para riscos econômicos do protocolo de nagoya. G1. Disponível em: <http://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2013/04/deputado- alerta-para-riscos-economicos-do-protocolo-de-nagoya.html>. Acesso em: 27 de maio de 2013.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 8ª ed., revista, ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005.
ARAÚJO, Sarah Carneiro; MONT’ALVERNE, Tarin Cristino Frota. Rumo ao protocolo de nagoya no âmbito da convenção sobre a biodiversidade: uma realidade para a COP 10?. Disponível em: http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/florianopolis/Integra.pdf. Acesso em 20 de abril de 2013.
BARBOSA, Ana Teresa de Almeida Batista. Acesso a recursos genéticos: propriedade intelectual versus o desenvolvimento sustentável. 316 f. Monografia (Especialização em direito ambiental), Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2008.
BARBOSA, Denis; CARVALHO, Eduardo. Rio+20 aprova texto sem definir objetivos de sustentabilidade. G1, Rio de Janeiro, 22 de junho de 2012. Disponível em: <http://glo.bo/NiO0jP>. Acesso em:17 de abril de 2013.
BELFORT, Lucia Fernanda Inácio. A proteção dos conhecimentos tradicionais dos povos indígenas, em face da convenção sobre diversidade biológica. 166 f. Dissertação (Pós- graduação em Direito), Coordenação de Pós-graduação em Direito, Universidade de Brasília, Brasília, 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Medida Provisória nº 2.186-16/01, de 23 de agosto de 2001. Regulamenta a constituição federal e a convenção sobre diversidade brasileira e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2186-16.htm>. Acesso em 02 de junho de 2013.
CALDEIRA, Leonardo Nemer; SILVA, Solange Teles da. O direito ambiental internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
CASTRO, Fábio. Avanços possíveis. Agência FAPESP. Disponível em: <http://agencia.fapesp.br/14317>. Acesso em: 31 de maio de 2013.
CLAYTON FERREIRA LINO et al. Convenção da diversidade biológica – CDB: metas de aichi 2020 : protocolo de nagoya (acesso e repartição de benefícios do uso de recursos naturais). São Paulo: Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, 2011. Disponível em: <http://www.rbma.org.br/rbma/pdf/caderno_41.pdf.> Acesso em: 22 de maio de 2013.
CONSELHO DE GESTÃO DO PATRIMÔNIO GENÉTICO. Câmaras temáticas. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/patrimonio-genetico/conselho-de-gestao-do- patrimonio-genetico/camaras-tematicas>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Orientação Técnica nº 04, de 27 de maio de 2004. Esclarece o significado da
expressão “desenvolvimento tecnológico”. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/ot4.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Relatórios de atividades. <http://www.mma.gov.br/patrimonio-genetico/conselho- de-gestao-do-patrimonio-genetico/relatorios-de-atividades.> Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 03, de 30 de outubro de 2002. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res3.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 05, de 26 de junho de 2003. Estabelece diretrizes para a obtenção de anuência prévia para o acesso a conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético, para fins de pesquisa científica sem potencial ou perspectiva de uso comercial. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res5.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 06, de 26 de junho de 2003. Estabelece diretrizes para a obtenção de anuência prévia para o acesso ao conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético, com potencial ou perspectiva de uso comercial. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res6.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 07, de 26 de junho de 2003. Estabelece diretrizes para a elaboração e análise dos contratos de utilização do patrimônio genético e repartição de benefícios firmados entre particulares e que não envolvam conhecimento tradicional associado ou componente da
fauna silvestre. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res7.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 08, de 24 de setembro de 2003. Caracteriza como caso de relevante interesse público o acesso a componente do patrimônio genético existente em área privada para pesquisa científica que contribua para o avanço do conhecimento e não apresente potencial de uso econômico previamente identificado. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res8.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 09, de 18 de dezembro de 2003. Estabelece diretrizes para a obtenção de Anuência Prévia para o acesso a componente do patrimônio genético situado em terras indígenas, em áreas privadas, de posse ou propriedade de comunidades locais e em Unidades de conservação de uso sustentável para fins de pesquisa científica sem potencial ou
perspectiva de uso comercial. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res9.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 11, de 25 de março de 2004. Estabelece diretrizes para a elaboração e análise dos contratos de utilização do patrimônio genético e de repartição de benefícios que envolvam acesso a componente do patrimônio genético ou a conhecimento tradicional associado providos por comunidades indígenas ou locais. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res11.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 12, de 25 de março de 2004. Estabelece diretrizes para a obtenção de anuência prévia para acesso a componente do patrimônio genético com finalidade de bioprospecção ou desenvolvimento tecnológico. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_dpg/_arquivos/res12.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
______. Resolução nº 35, de 27 de abril de 2011. Dispõe sobre a regularização de atividades de acesso ao patrimônio genético e/ou ao conhecimento tradicional associado e sua exploração econômica realizadas em desacordo com a medida provisória no 2.186- 16, de 23 de agosto de 2001 e demais normas pertinentes. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/222/_arquivos/res35_222.pdf>. Acesso em: 02 de junho de 2013.
CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY. Status of signature, and ratification, acceptance, approval or accession. Disponível em: <http://www.cbd.int/abs/nagoya- protocol/signatories/default.shtml.>. Acesso em: 25 de maio de 2013.
______.Treaty state description. Disponível em:
<http://www.cbd.int/world/ratification.shtml>. Acesso em: 25 de maio de 2013.
COSTA, Carlos Fernando da Cunha. Fontes do direito internacional do meio ambiente: do rol originário às novas fontes. In: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.). O novo direito internacional do meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2011.
COSTES, Cyril. Droit international de la biodiversité: Commentaires sur le sort des droits des communautés locales et autochtones dans le protocole da nagoya (CDB) consacré à l’accès aux ressources génétiques et au partage des avantages qui en sont retirés. Disponível em: <http://goo.gl/D0WfE>. Acesso em: 24 de maio de 2013.
DERANI, Cristiane. ABS in practice: navigating access and benefit sharing procedures in
brazil. Disponível em: <
http://www.ethicalbiotrade.org/dl/UEBT_ABS_CRIS_DERANI_final.pdf>. Acesso em: 15 de maio de 2013.
______. Estudos sobre o acesso aos recursos genéticos da biodiversidade, conhecimentos tradicionais associados e repartição de benefícios: interpretação da medida provisória n. 2.186-16/2001. 1ª ed. Florianopolis: Funjab, 2012.
DOURADO, Sheilla Borges. Participação indígena na regulação jurídica dos conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade. 212 f. Dissertação (Mestrado em Direito Ambiental). Escola Superior de Ciências Sociais, Universidade do Estado do Amazonas, Manaus, 2009.
FEDDER, Bevis; KAMAU, Evanson Chege; WINTER, Gerd. The nagoya protocol on access to genetic resources and benefit sharing: what is new and what are the implications for provider and user countries and the scientific community? Law, environment and development journal. 2010. Disponível em: <http://www.lead- journal.org/content/10246.pdf.> Acesso em: 22 de maio de 2013.
FERRO, Ana Flávia Portilho. Oportunidades tecnológicas, estratégias competitivas e