A strategic theory of bureaucratic redundancy, Michael M Ting (2003)

Ting tem por objetivo analisar a teoria da redundância burocrática clássica sob uma nova perspectiva: estrategicamente interdependente. O seu argumento básico é que a redundância pode ser utilizada pelo principal para atingir seus objetivos quando suas preferências não estão alinhadas às dos seus agentes; a redundância pode dificultar a obtenção de resultados quando suas preferências estão muito próximas às dos principal; e que a redundância pode não ser necessária quando é reservado ao principal o poder de terminar o exercício da função pelo agente (p. 274).

Antes de procedermos à análise do artigo, alguns conceitos fazem-se necessários. A teoria da redundância burocrática deriva de uma teoria da engenharia sobre a eficiência de um sistema, defendendo que esta aumenta quando, em um equipamento, vários componentes desempenham a mesma função. Isso implicaria na atribuição da mesma função, por um principal, a múltiplos agentes, com o objetivo de aumentar a eficiência de órgãos governamentais e reduzir as possibilidades de fracasso. Por seu turno, a teoria do agente- principal diz respeito aos desenvolvimentos contemporâneos de estudos sobre accountability. Segue a relação principal-agente, como explicada por Shugart, Moreno e Crisp (2003),

Em relações de agência, o direito de tomar uma decisão é atribuído por um “principal” a um “agente”, mas essa atribuição (...) é condicional. Isto é, ela continua enquanto o principal desejar. (...) Accountability [grifos nossos] significa que o principal tem o poder de revogar completamente a autoridade

condicionalmente delegada. Isto normalmente significa dispensar (demitir) o agente.55

Estudos contemporâneos sobre a teoria da redundância mostram as escolhas dos agentes como uma decisão otimizada, cuja confiança é dada exogenamente ou determinada por interdependências técnicas. O autor aponta que estudos históricos variados sobre a redundância apontam para o comportamento estratégico dos agentes, previsto até mesmo com antecedência por aqueles responsáveis por desenhar o sistema institucional. É importante ressaltar que o autor mostra-se perplexo com o fato de que, apesar do reconhecimento da ação estratégica pelos agentes em burocracias, não tenha sido, até então, desenvolvido um modelo amparado pela teoria dos jogos para explicar a redundância burocrática. A ausência de tal teoria pode gerar problemas, principalmente quando é possível perceber que os agentes freqüentemente têm incentivos para desviar-se das preferências dos seus principais, seja por divergências quanto às preferências sobre políticas, seja por informação imperfeita ou incompleta. Ainda, não é tão claro na teoria clássica da redundância como os atores, comportando-se estrategicamente, influenciam a performance dos sistemas redundantes (p. 275).

Michael Ting destaca duas percepções resultantes desse problema. A primeira delas, que a redundância pode causar problemas de ação coletiva, ocasionando no surgimento de free riders. Olson, no seminal trabalho intitulado A lógica da ação coletiva, explica que o carona, ou free rider, é aquele indivíduo que não age para promover interesses pessoais ou do grupo em que está inserido, a menos que o grupo seja muito pequeno ou disponha de algum mecanismo de coerção. Essa inação, entretanto, não o impede de se beneficiar das ações do grupo (OLSON, 1999, p. 14). Nesse sentido, os agentes empenham-se menos quando há vários deles com as mesmas atribuições do que se estivessem agindo sozinhos. A segunda percepção é de que a competição latente serve aos mesmos objetivos, a longo prazo, da redundância. A competição latente, segundo define Ting, é a possibilidade de o agente ser substituído em suas funções por outro agente em razão da sua ineficiência (p. 275).

No modelo proposto por Ting, os agentes são atores estratégicos e as escolhas deles e do principal, são endógenas ao sistema. Estas consistem em trabalhar e não trabalhar. Os resultados possíveis são “bom” ou “mau” e o sucesso do sistema é conseguido se pelo menos um dos agentes for bem sucedido. Em seguida, Ting desenvolve algumas extensões do

55

Tradução livre. No original: “In agency relationships, the right to make a decision is assigned by a ‘principal’ to an ‘agent’, but this assignment (…) is conditional. That is, it continues only at the pleasure of the principal. (…) Accountability means that the principal has the right to withdraw the conditionally delegated authority altogether. This usually means dismissing (firing) the agent.” (SHUGART, MORENO e CRISP, 2003, p. 83).

78

modelo básico, demonstrando, através de um jogo repetido, que a redundância latente pode, de fato, prover ao principal melhores resultados; que diferentes tecnologias políticas possuem diferentes exigências, como o sucesso de mais de um agente; e que externalidades políticas produzem redundância, como a interdependência técnica (p. 275-276).

As contribuições trazidas por Ting a partir do seu estudo são basicamente duas. A primeira delas é considerar, de forma explícita, os agentes como atores estratégicos, maximizadores de preferências pessoais. A segunda, que não existe um único ambiente estratégico, entre os agentes; há um segundo ambiente deste tipo entre agentes e principal, porquanto os agentes enfrentam o risco de serem destituídos da função que exercem em razão de mau desempenho. Assim, Ting conclui que os agentes pouco tendentes a seguirem os desejos do principal podem passar a fazê-lo, aumentando a eficiência do seu trabalho. Em outras palavras, a burocracia nem sempre é negativa (p. 287). Ao final, Ting sugere que seu modelo pode ser aplicado a uma série de outras questões, desde problemas de ação coletiva e tecnologias políticas a outros aspectos da burocracia política (p. 288).

Os modelos desenvolvidos por Ting são de jogos simultâneos, soma zero, infinitamente repetidos, de informação perfeita (todos os resultados possíveis são conhecidos) e incompleta (as ações dos jogadores são, em certa medida, imprevisíveis), de regras fixas e não-cooperativos. Por fim, a racionalidade dos agentes nos modelos apresentados por Ting é sempre instrumental.

4.3.3. Intergovernmental political competition in American federalism, Craig