Suíça 74 

2.2.2.1. O disperso na Suíça

Face à bibliografia consultada, as estruturas de povoamento territorial na Suíça também variam de cantão para cantão. Detém três áreas metropolitanas, Genève / Lausanne, Bâle, e Zurich, com a formação das respectivas coroas. Nas zonas montanhosas, onde a expansão se produziu de forma linear, surge agora o povoamento avulso com a proliferação dos chalets de montanha de fim de semana. Nas cidades localizadas junto aos lagos verifica-se um espraiamento até onde a topografia permite. Face ao relatório de 2005 do Département Fédéral de l’Environnement, des Transports, de l’Energie et de la Communication65_{, três quartos} da população suíça vivem em aglomerações urbanas que se estendem sobre o campo. Esta evolução originou vastas zonas periféricas pouco estruturadas, misturando áreas de construção de baixa densidade com pedaços agrícolas, loteamentos de moradias unifamiliares, zonas de industria e artesanato, pólos comerciais e hipers com gigantescos parques de estacionamento. O espaço rural continua caracterizado por

(onde se têm localizado os ramos produtivos com alto valor e com forte capacidade de inovação) e pela importância reconhecida aos factores naturais e paisagem.

Neste documento evidenciam-se as seguintes tipologias: vilas e aglomerações; espaço rural péri – urbano (existem 3 categorias em função da acessibilidade por transporte público; e identificação dos centros rurais périurbanos de 5000 a 10000 hab); centros turísticos alpinos (divididos entre os que se inserem em aglomerações e os que estão fora de aglomerações); e o espaço rural periférico (2 categorias em função dos 500 habitantes por comuna; e distinção dos centros por n.º de habitantes – de 2000 a 5000, e de 5000 a 10000).

Os principais problemas identificados no espaço rural suíço são: o controle da dispersão da edificação ao longo das vias; compatibilizar a estabilidade económica das regiões, sobretudo as mais vocacionadas para o turismo, com a salvaguarda dos espaços naturais; a capacidade de subsistência a longo termo das comunas menos populosas e mais afastadas, e da preservação dos empregos e da capacidade estatal para garantir as infra-estruturas regionais. São nestes espaços que residem 1.6 milhões de habitantes e de 660 000 activos, entre explorações agrícolas e PME. O ritmo de construção da urbanização é o equivalente a 1m2 por segundo, tendo sido constatado que um terço desta nova área se destina a moradias individuais. Dados de 2002 comprovam que 13% dos projectos de construção em curso se localizam fora dos perímetros urbanos, os quais permanecem com folga suficiente para a expansão demográfica e construtiva.

As modificações dos comportamentos de mobilidade tiveram fortes incidências no ordenamento do território. Entre 1960 e 2000, por exemplo, houve uma explosão da mobilidade, com a duplicação da frequência dos comboios e quintuplicado o tráfego rodoviário, tendo como referência um substancial agravamento após 1994, altura onde o lazer se tornou o principal motivo para as deslocações, e com elas o aumento das externalidades negativas (ruído, poluição atmosférica, descaracterização dos lugares naturais e construídos). As aglomerações, em particular Zurich, Bâle, Berne, Lausanne e Genève, viram reforçadas as suas capacidades de centros de gravidade de movimentos pendulares, cujo aumento se deve a pessoas que habitam na periferia e trabalham na cidade. A dinâmica e aposta na rede rodoviária permite que cada aglomerado esteja, no máximo, a uma hora de distância do mais próximo. A acessibilidade em transportes públicos é excelente, pese embora os tempos de percurso tenham aumentado (com excepção dentro das grandes áreas metropolitanas onde houve um investimento maior na criação de várias modalidades de transporte público). Apenas o sistema ferroviário não acompanhou tal evolução. Em comparação com as metrópoles estrangeiras a mobilidade suíça é excelente.

A população urbana representa 67,5% do total. O território é fortemente urbanizado às custas das zonas húmidas, saneadas em cerca de 90%, e da extensão florestal, circunscrita a um quarto da superfície territorial. Apenas 9 cidades ultrapassam a fasquia dos 100 mil habitantes, acolhendo mais de um terço da população suiça. No registo cantonal existem as cidades que acolhem os principais serviços (com 30 a 80 mil

hab) e as pequenas (15 a 30 mil hab). A fixação dispersa, típica das realidades de montanha e amplamente difundida na região alpina, é representada por propriedades fundiárias e pequenos núcleos rurais. Existe um eficiente sistema de transportes (rodoviário e ferroviário) que permite uma ligação relativamente rápida entre cantões e à grande rede viária.

2.2.2.2. A estrutura administrativa

A Suíça é uma República Federal composta por 26 estados, que correspondem aos cantões com os mesmos nomes (à excepção dos semi-cantões de Basileia cidade e Basileia campo, que formam o cantão de Basileia; Ausser Rhoden e Inner Rhoden, formam o de Appenzell; e Obwalden e Nidwalden o de Unterwalden), dando lugar à repartição tradicional em 23 cantões. Cada estado está dotado de Assembleia (Grande Conselho) e Governo (Conselho de Estado) próprios.

Existem três níveis de governação: o nacional ou confederado; 26 cantões e 2889 comunas. Cabe à confederação a coordenação das actividades nacionais e a participação no planeamento dos cantões. A Constituição Federal de 1874 estabelecia responsabilidade federal para assuntos relacionados com a defesa, comércio e assuntos legais. Com a reformulação da Constituição em 1999 os cantões detêm todos os poderes não especificamente delegados à confederação. O estado federal é motivado, entre outras razões, pela existência de uma forte heterogeneidade étnica e cultural, quatro grupos linguísticos e duas religiões. Existem quatro áreas bem delimitadas: a alemã (centro e nordeste: Berna, Zurique...), a francesa (ocidental: Genebra, Vaud, Friburgo, Neuchâtel, Jura), a italiana (Ticino) e a romanche (Grissons). Desta forma, e face às inúmeras influências históricas, linguísticas e religiosas que caracterizam a diversidade cultural Suíça, cada cantão desenvolve as suas regras.

No contexto desta dissertação optou-se pelo estudo do sistema jurídico relacionado com o ordenamento do território em quatro cantões, cada um deles proveniente das quatro áreas de influência distinta supra mencionadas: Berna, na área de influência do direito alemão; Genéve, na área de influência do direito francês; Grissons, único cantão de influência romanche; e Ticino, único cantão com influência do direito italiano.

Em termos de ordenamento do território esta estrutura adquire o seguinte desenho: 1. Âmbito Nacional:

a. atribui-se ao governo a elaboração e aprovação das leis de aplicação nacional (semelhante às leis de bases) e dos planos nacionais e regionais para o desenvolvimento territorial 2. Âmbito Regional:

a. os Cantões têm competência para a criação e escolha dos instrumentos de planeamento e urbanismo;

b. compete-lhes a elaboração de planos regionais para definir as medidas de protecção do meio ambiente, determinar as infra-estruturas e integrar as políticas sectoriais;

3. Âmbito Intermunicipal:

a. uma boa parte dos cantões, pela sua dimensão, dispensam a intermunicipalidade;

b. existem cidades, sobretudo as maiores, que resultam da aglomeração de comunas pelo que a sua gestão pode ser encarada intermunicipal face à existência de um conselho; c. existe a figura de associações para fins específicos, utilizada para garantia da eficiência

das redes infra-estruturais e de equipamentos. 4. Âmbito Municipal:

a. compete aos Municípios a operacionalização das disposições dos planos superiores e a elaboração de planos municipais, bem como a respectiva gestão urbanística;

Esta regionalização por cantões abrange áreas territoriais de intermédia dimensão, entre os 5 000 Km2, o que lhes permite ter uma boa noção da eficiência das redes de infra-estruturação. Existe um esforço significativo de monitorização do território que permite a correcção de políticas públicas, prestado por agências governamentais como a ARE – Office Fédéral du Devellopment Territorial.

As comunas são de pequena dimensão e tendem a focalizar a sua atenção para a escala micro. Debatem-se com sérios problemas de autonomia e sobrevivência económica, pelo que se tem vindo a registar um decréscimo do número de comunas desde 2004, em prol da aglutinação de umas por outras. Em 2006 registavam-se 2889, em 2009 apenas 2636.66 _{De acordo com o secretário da Associação de Comunas} Suiças, o tamanho das maior parte das comunas é tão pequeno que não conseguem ter corpo administrativo e económico para fazer face às suas obrigações públicas. O sistema de administradores das comunas por

voluntariado já não é compatível com a análise de processos e áreas técnicas mais complexas como desemprego, serviços sociais vários, economia urbana, análise jurídica.

Quadro 10: Cantões suíços estudados

Âmbito Área (km2₎ Pop. (hab.) República Federal Cantões (26) Berna 5 959 950 209 Genéve 282 419 254 Grissons 7 105 186 105 Ticino 2 812 314 563

Associação de Comunas para fins específicos

Municípios / Comunas (2 636) 50 a 200* 500 a 2 300* as cidades

atingem 180.000* *valores médios ou intervalos de valores

2.2.2.3. Os diplomas relativos ao ordenamento do território

A Confederação Helvética tem tradições muito antigas: remontam ao séc. XIII as intervenções legislativas para a protecção das florestas, em 1914 criam-se os parques nacionais e áreas protegidas. Em 1966 saiu a Lei Federal sobre a protecção da natureza e da paisagem, em 1968 a lei federal sobre a caça, a protecção dos mamíferos e a da fauna ornitológica. É essencialmente desenvolvida pelo Ministério do Interior.

Existem quatro áreas bem delimitadas: a alemã (centro e nordeste: Berna, Zurique...), a francesa (ocidental: Genebra, Vaud, Friburgo, Neuchâtel, Jura...), a italiana (Ticino) e a romanche (Grissons). Todas estão abrangidas pela Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), de 1979, onde se destacam os temas relacionados com a conservação da paisagem, a contenção dos perímetros, e com critérios racionais de implantação da construção. Contudo, analisando com um pouco mais de detalhe, os cantões de influência alemã, como Berna, privilegiam a regulação da construção (Loi sur les Constructions, e Ordonnance sur les

Constructions, ambas de 1985) onde estabelecem as regras urbanísticas de aplicação cantonal. As múltiplas

751.11 – Loi sur l'entretien et sur l'aménagement des eaux (LAE), de 1989), e da definição de regras complementares para as comunas rurais que não tem regras específicas (RSB 723.13 - Décret concernant le

règlement-norme sur les constructions, de 10Fev1970), onde se definem maiores afastamentos para as

fachadas com maior exposição solar – art. 12º; limitando cerceas em apenas dois pisos, r/c +1 – art. 17º; e fazendo múltiplas referências à paisagem como condicionante da construção.

O cantão de Genéve, de influência francesa, denota a importância das vias no ordenamento do território. A

Loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, de 1929, ainda

em vigor, determina o conteúdo dos plan localisé de quartier sempre que seja necessário garantir a execução ou manutenção de uma via (art. 3º), o conteúdo dos planos de utilização do solo (art. 15ºB) e a contribuição dos proprietários confinantes com as vias na sua execução ( art. 19º). A evolução legislativa ocupou-se, gradualmente, em conferir maior substância ao conteúdos dos planos (Règlement d'application de la loi

générale sur les zones de développement, de 1978, onde se aprofunda a contribuição dos privados na

realização de equipamentos e infra-estruturas; e na Loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire, de 1987, na qual se tipificam os instrumentos de gestão urbanísticas e se integram alinhamentos

das leis das estradas e da água – art. 13º, e os plan localisés agricoles (art. 20º) que organizam os espaços rurais agrupando as construções).

A identificação e pequenas notas sobre o conteúdo dos principais diplomas suíços encontra-se no Anexo I – Quadro 2.

2.2.3.4. Os instrumentos de gestão territorial

Para facilitar a comparação com os restantes exemplos de estudo, a caracterização de cada instrumento foi sistematizada de acordo com o seguinte quadro, e as tabelas resultantes constam do Anexo 2.

Sigla e designação do Instrumento de Gestão Territorial

1. Natureza do instrumento (estratégica, programática, regulamentar); 2. Responsabilidade pela elaboração do instrumento;

3. Vinculo;

4. Principais objectivos; 5. Escala de publicação;

6. Enquadramento legal que o sustenta.

A diversidade de planos existentes nos quatro cantões estudados permite-nos apenas, e com segurança, adiantar a existência de:

- Planos Directores Cantonais, onde se sublinha a natureza estratégica do documento elaborado à escala 1:50 000 (com similitudes aos nossos planos regionais mas para áreas semelhantes às nossas associações de municípios);

- Planos Directores Comunais, com expressão idêntica aos nossos Planos Directores Municipais mas não vinculativos para os particulares;

- Planos de Urbanização (para utilizar a nossa designação face à variedade encontrada nos cantões), que sustentam a gestão urbanística dentro do solo urbano mas ineficazes perante a proliferação de edificação em solo rural.