(milhões R$) UNIÃO MUNICÍPIOS
ANOS TOTAL Arrecadação % (após transferências) Disponível % Arrecadação % (após transferências)Disponível %
1998 271.856 186.561 68,6 160.880 59,2 14.145 5,2 42.993 15,8
1999 309.420 215.915 69,8 185.682 60,0 14.989 4,8 47.424 15,3
2000 357.646 247.420 69,2 213.635 59,7 16.011 4,5 53.615 15,0
2001 406.118 280.197 69,0 241.439 59,5 17.855 4,4 60.730 14,9
2002 473.844 332.387 70,1 286.175 60,4 20.616 4,4 70.380 14,8
FONTE: adaptado pelo autor a partir de Bremaeker (2003d)
As transferências dos Estados e da União constituem importante fonte de receita corrente para os município s, principalmente para os municípios menores que são os mais dependentes das receitas transferidas. Apesar da distribuição de municípios por quantidade de habitantes ser um dado relevante, no que tange à análise da arrecadação própria frente à transferida, essa distribuição deve, necessariamente, levar em conta as peculiaridades regionais e locais, pois no Nordeste, onde a atividade econômica e o número de municípios de grande e médio porte são menores, o grau de dependência tende a ser significativamente superior. Além disso, o montante de transferências voluntárias pode sofrer influência da legenda partidária que comanda os respectivos entes, o que não pode ser levantado a partir da observação dos valores do agregado.
Quanto ao sistema de transferências, Bremaeker (2003) observa que as oscilações advindas dos montantes arrecadados têm impacto direto nas contas dos municípios, em razão da grande dependência financeira destes. O FPM é a principal fonte de receita de 81% dos municípios brasileiros. Apenas para se ter uma idéia dos problemas advindos das oscilações de receita para 2003, o crescimento previsto do FPM inferior a 8% (sem desconto da inflação), com aumento do salário- mínimo na ordem 20%, fez com que a situação financeira dos municípios atingisse níveis desesperadores, a ponto de prefeitos adotarem medidas como redução do expediente, adiamento do pagamento das dívidas e encargos.
Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006, p.19-23) destacam, quanto ao endividamento, que diversamente do que poderia ser esperado (e diversamente do que foi propagado), antes da LRF, a maioria dos municípios brasileiros tinha baixo grau de endividamento, apenas 0,76% dos municípios superavam o limite estabelecido pelo Senado. Porém, esses poucos municípios, que eram sobreendividados, concentravam cerca de metade de toda a dívida
consolidada47 do total de municípios. Observa-se, a partir de levantamento no banco de dados
FINBRA, que 78,57% dos municípios, entre 2001 e 2004, apresentou relação dívida consolidada líquida/receita corrente líquida (DCL/RCL) negativa ou até 0,2. Os autores apontam, ainda, que a quantidade de municípios acima do percentual permitido para endividamento, após a LRF, caiu de 40 para apenas 12: Quanto aos que permaneceram concentrando a dívida, “pode-se destacar o município de São Paulo, que participa com 49,76% na dívida consolidada líquida agregada de todos os municípios” (p.23)48.
Ainda assim, Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006, p.23) afirmam que “o indicador da LRF, DCL/RCL, na média de todos os municípios, vem apresentando queda. Isso permite dizer que a Lei vem alcançando o objetivo de diminuir a relação DCL/RCL agregada para os municípios”. A queda na média da relação DCL/RCL, no agregado dos municípios, em parte, é devida ao aumento da carga tributária bruta dos municípios, razão pela qual os autores entendem que:
[...] a LRF teve impacto positivo no esforço fiscal próprio dos municípios, ao menos do lado da receita. No entanto, há que se verificar se esse aumento de tributação pode não ter um aspecto positivo pelo lado dos contribuintes. Ou seja, para que esse aumento da arrecadação tributária seja positivo para os residentes locais, é necessário igualar-se o custo do aumento dos impostos com o aumento dos benefícios (ou seja, bens e serviços prestados pelos entes municipais).
No que tange à formação de superávits/déficits, Bremaeker (2003) e Giuberti (2005) informam que, em 1995, apenas 17,8% dos municípios brasileiros registraram superávit fiscal. Em 1998, os municípios acumularam resultado primário deficitário de R$ 639 milhões. Em 2001, esse percentual superavitário saltou para 68,5% dos municípios, resultando em um montante de R$ 3,6 bilhões (R$ 5,5 bilhões superávit primário). Ainda assim, o Nordeste foi a única região do país a apresentar déficit fiscal, cerca de R$ 32 milhões, registrando resultado abaixo da média nacional em 15,8 pontos percentuais. Em 2002, o superávit fiscal diminuiu, ocorrendo em 56,0% dos municípios que conquistaram o equivalente a R$ 497 milhões (R$ 2,4 bilhões, superávit primário). Em 2003, o conjunto de municípios apresentou déficit primário de R$ 645 milhões.
47
A Dívida consolidada (DC) é o “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos [...], assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento”. Dívida consolidada líquida (DCL): “dívida consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros”. Receita corrente líquida (RCL): o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzido para os municípios “a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira da CF/88 art. 201, §9º” (Res. no 43/01-SF).
48
O município de Alagoinhas iniciou o exercício de 2000 com a relação DCL/RCL acima do limite permitido, com índice de 127,18%, conforme RGF do 1º quadrimestre de 2001. Fioravante, Pinheiro e Vieira (2006) apontaram que dentro da amostra de 5212, municípios entre 1998 e 2000, 11 municípios do nordeste estavam acima do limite, e entre 2001-2004, apenas quatro.
Segundo Giuberti (2005), a questão do endividamento e do déficit fiscal constituem, há muito, preocupação no Brasil para todos os níveis de Governo. Atualmente, o nível de endividamento (amostra FINBRA/STN) não é excessivo, concentrando-se em alguns poucos municípios, notadamente aqueles com população superior a um milhão de habitantes. O montante da dívida desses poucos municípios corresponde a cerca de 80% da dívida de todos os municípios da amostra FINBRA/STN (São Paulo é o extremo, com índice de 2,4 da dívida consolidada líquida/RCL).
Giuberti (2005, p.9), ao estudar o conjunto de variáveis políticas-institucionais vigentes no país no período 1997-2003, concluiu que “os municípios brasileiros possuem uma forte tendência à geração de déficits fiscais, em decorrência da sua dependência das transferências intergovernamentais”. Esta autora destaca que “as transferências de recursos da União para os municípios representaram, em média 55%, de sua receita corrente, enquanto as transferências dos Estados representaram em média 30%”49.
Conforme levantamento realizado por Giuberti, o déficit corrente dos municípios vem se reduzido a cada ano para a amostra estudada. Os municípios até 300 mil habitantes ainda permanecem como os grupos que apresentam maior déficit. Contudo, não se pode afirmar que os municípios acima de 300 mil habitantes não tenham déficit, vez que constituem apenas uma amostra, ainda que significante, dos municípios brasileiros (aqueles que enviaram as contas para consolidação).
TABELA 7 - MUNICÍPIOS BRASILEIROS COM DÉFICIT CORRENTE 1997/2003 (%)