Tensões em Integração

Uma grande questão extraída das análises do presente trabalho, foi das diferenças discursivas no âmbito de uma Instituição que se quer única. A tensão discursiva identificada entre os discursos das diversas funções da Controladoria verificada especialmente no que tange aos discursos dicotômicos em defesa do “combate à corrupção” em oposição ao estímulo à busca de “melhoria da gestão”.

Esta tensão identificada facilmente no ambiente institucional pelos profissionais da casa, restou demonstrada no peculiar e instigante trabalho de Marx (2015, p. 59), conforme análise do autor:

Os órgãos de controle interno parecem se deparar com questões duais que remetem a escolhas de alternativas do foco de sua atuação, entre um controle contábil ou administrativo, entre um controle positivo ou negativo entre controle da legalidade e/ou do desempenho, entre se concentrar mais em auditorias regulatórias ou auditorias operacionais, entre focalizar sua atuação no combate à corrupção ou no aprimoramento da gestão.

Essa dualidade é encontrada tanto na percepção dos auditores em relação à sua função, quanto na atuação do órgão de controle, que ora atua como órgão avaliador, mediante realização de auditorias operacionais, ora atua como órgão repressivo, por meio da realização de ações investigativas e operações especiais.

Marx (2015), ainda analisa diferentes percepções identificadas nas entrevistas realizadas com servidores da CGU que atuam em diferentes atividades do órgão, tanto na realização direta de auditorias e fiscalização, quando na revisão de relatórios, planejamento e atividades de direção e assessoramento superior.

O autor identificou servidores para os quais a percepção de que o aprimoramento da gestão era a atividade primordial, bem como, aqueles em que apesar de terem apontado o aprimoramento da gestão como sendo a função primordial do órgão, consideram que o aprimoramento e o combate à corrupção são atividades complementares, não excludentes e que uma é consequência da outra, pois zelar por uma gestão eficiente e eficaz é uma forma de se combater a corrupção. Abaixo duas declarações discursivas de alguns dos servidores entrevistados por Marx que ilustram as percepções identificadas.

Questionado acerca de sua opinião sobre o papel primordial da CGU, conforme Marx (2015, p. 69) um servidor em uma Unidade Regional, manifestou-se como segue:

Acho que isso até hoje não está bem definido na casa. Inicialmente o papel foi de aprimoramento da gestão, desde quando foi implementada a SFC dentro daquele foco que está no art. 74 da Constituição. Porém, com advento da CGU, ela passou a atuar como uma agência anticorrupção. Desde então, o papel tem se mostrado de difícil discernimento entre uma coisa e outra. Então o que deu realmente visibilidade à CGU foi de fato o combate à corrupção, mas a gente ainda não tem isso definido. (Servidor A)

Outra manifestação, conforme Marx (2015, p. 74) ocorreu em entrevista concedida em Brasília/DF, por servidora, Chefe de Divisão de Coordenação:

Eu acho que a casa está passando por um processo de transição. Quando eu entrei aqui eu percebia mais isso, que os nossos relatórios eram mais cheios de falhas, só apontava as falhas. Hoje a gente já começa a identificar boas práticas também. E identificar riscos, a probabilidade de um acontecimento, uma coisa mais proativa até para poder auxiliar o gestor no futuro numa tomada de decisão. Então eu acho que isso caracterizava um passado, essa questão de a gente ter que identificar mais falhas, mas hoje

a casa já está passando por um processo de identificação dos riscos”. (Servidor B).

Outra questão extraída das análises do presente trabalho encontrada em discursos, em trabalhos acadêmicos (Olivieri, 2008; 2010) ou ainda em declarações prestadas por servidores no contexto de trabalhos acadêmicos, remete à uma diferença discursiva com relação aos aspectos positivos ou negativos da extinção das Secretarias Controle Interno (Cisets), em que pese o fato ter ocorrido em meados da década de 1990. Os excertos a seguir, do discurso do Ministro Jorge Hage, trazem um dos lados desta dicotomia:

Como visto, é inegável que o Brasil evoluiu enormemente nos últimos 12 anos, na construção e aplicação de um diversificado instrumental de Controle, Transparência, Prevenção, Integridade Institucional e Repressão, para a defesa do Estado e do Patrimônio Púbico. (...)

Mas, de outro lado, não há como ignorar o quanto ainda falta percorrer, no caminho que se tem pela frente. A sensação que tenho é de que completou-se um ciclo; chegou-se ao limite possível com o desenho e o modelo de controle atual. É claro que tudo o que existe pode e deve ser aperfeiçoado. E certamente o será, pela nova gestão, sob a liderança do novo ministro, possuidor que é de todas as credencias para tanto.

Para que se faça possível, porém, dar agora um novo passo realmente adiante, creio ser necessária uma mudança de patamar na estrutura do Sistema de Controle do Poder Executivo Federal. Além de medidas outras, de outra natureza, às quais me referirei no final.

Essa mudança deve começar pela Complementação do Sistema de Controle Interno. Como já tive oportunidade de dizer, em sua formatação atual, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo não chega a ser propriamente um “sistema”. E se o é, é incompleto. “Sistema administrativo” é, por definição, algo integrado por um conjunto de órgãos, com algum grau de vinculação ou relação entre si. Em geral, tem-se um Órgão Central, vários orgãos setoriais e, por vezes, órgãos seccionais. O atual “sistema” de controle só conta praticamente com o Órgão Central (a Secretaria Federal de Controle, da CGU). Os Setoriais que existiam (as CISETs) foram extintos em décadas passadas (certamente em nome do “enxugamento neoliberal do Estado”), restando apenas três, por razões muito peculiares (no MD, no MRE e na PR).

Nos demais Ministérios não se tem mais que um único Assessor Especial de Controle Interno, cuja insuficiência dispensa maiores comentários. Tentamos, sem sucesso, obter ao menos a transformação desse assessor único em uma Unidade de Assessoria, com uma equipe mínima para cuidar do Controle em cada Pasta. Mas sempre estive convencido de que é necessário muito mais que isso, principalmente nos Ministérios que operam grandes volumes de Transferências e que teriam o dever de acompanhar sua aplicação, seja à distância, por meio de sistemas eletrônicos, seja, muitas vezes, in loco. Outro tanto vale para as Pastas com grandes investimentos diretos em Obras ou Equipamentos e que hoje são carentes de condições razoáveis de Controle Primário.