Tentativas prévias de mudança à distribuição dos royalties

Nos últimos dez anos foram propostos 21 projetos de lei no Senado que tramitaram em conjunto com o PLS No. 448 de 2011. Esses diversos projetos versavam sobre a mesma matéria e tentavam modificar a distribuição dos royalties antes da lei ser aprovada, o que evidencia o interesse do legislativo em distribuir as receitas do petróleo e o impacto do anúncio das reservas do Pré-sal.

Decidiu-se analisar a trajetória do projeto de lei no Senado porque por um lado, o projeto de lei nº 448 de 2011 transformado depois na Lei Ordinária 12.734 de 2012 foi de iniciativa do Senador Wellington Dias (PT), por outro, a relevância dos temas econômicos na câmara alta pode ser percebida pelos trabalhos da Comissão de Assuntos Econômicos (LEMOS, 2006), já que o Senado tem exclusividade de decisão sobre todos os acordos na área financeira dos três entes federativos – como consta no artigo 52 da Constituição. Da mesma forma, Branco

(2008) argumenta que ―apesar do Senado ser incongruente quanto à fonte de representação em

relação à Câmara dos Deputados e moderadamente assimétrico em relação ao exercício de suas atribuições, o Senado tem algumas áreas com muito poder, como no que tange às questões financeiras dos três níveis da Federação‖ (BRANCO, 2008, p. 275). E, por fim, porque o Senado brasileiro é uma das câmaras altas mais fortes do mundo (NEIVA, 2008; STEPAN, 1999; LEMOS, 2006).

O PLS Nº448 de 2011, de autoria do Senador Wellington Dias, foi relatado pelo Senador Vital de Rêgo (PMDB / PB), cujo substitutivo, além de aprovado no Senado, foi aprovado sem emendas na Câmara dos Deputados. O processo na Câmara foi moderado e, como exposto por alguns assessores legislativos, o projeto não foi realmente debatido na câmara. O relator do projeto de lei (PLC 2.565 de 2011), o Deputado Carlos Zarattini (PT / SP) apresentou em plenário um substitutivo em nome de uma comissão especial que não existiu, o substitutivo foi então derrotado e prevaleceu o texto debatido e aprovado no Senado.

Contudo, é importante destacar que, ainda que o debate do projeto de lei em questão tenha sido pouco debatido na Câmara, anteriormente, uma distribuição dos royalties do petróleo já havia sido discutida e aprovada ali. Trata-se da emenda Ibsen (Projeto de Lei nº 5.938 de

2009), de autoria dos Deputados Federais Humberto Souto (PPS/ MG) e Ibsen Pinheiro (PMDB/RS). Esta emenda propôs a distribuição dos royalties no regime de partilha, dividindo-os segundo os critérios do Fundo de Participação dos estados (FPM) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Simultaneamente, no Senado tramitava a emenda Simon, de autoria do Senador Pedro Simon (PMDB/RS), que mantinha, em linhas gerais, o conteúdo da Emenda Ibsen, mas estabelecia que a União deveria compensar estados e Municípios por eventuais perdas decorrentes das mudanças das regras (LIMA, 2013). A emenda Ibsen, que correspondia ao artigo 64 da Lei 12.351 de 2010 (Lei que criou o regime de partilha e o fundo social) foi aprovada por unanimidade nas duas casas, mas foi vetada pelo Ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, nesse artigo particularmente64.

O voto não foi apreciado pelo Congresso e gerou indignação no legislativo, que levou o Senador Wellington Dias a aproveitar o clima para elaborar o PL No448 de 2011, tratando desse assunto. Assim, a Lei 12.734 de 2012 deve ser vista como um processo que incorporou várias tentativas de reforma dos royalties no passado, com tudo o que isso implica, como troca de argumentos e interesses dos atores, uma vez que, como enunciado por North (1990), é difícil compreender as escolhas atuais sem entender a evolução das instituições em períodos anteriores, ou seja, a Lei dos royalties foi determinada por uma trajetória que deve ser analisada e que mostrou que através dos aprendizados e inovações no processo, a Lei finalmente foi aprovada no legislativo.

Conhecer os autores, datas e objetivos dos projetos de lei que pretendiam distribuir os royalties do petróleo, antes da aprovação no legislativo da Lei 12.734 de 2012, ajuda a entender o processo e a sequência de encadeamento dos eventos que influenciaram não só o texto da Lei aprovada, mas o contexto da situação atual, ou seja, o fato de ter os efeitos suspensos por conta da Ação de Inconstitucionalidade instaurada pelo governador do Estado do Rio de Janeiro, na qual estão explícitos argumentos mencionados nos projetos e na discussão.

Dessa maneira, serão expostos a seguir os 21 projetos de lei apresentados no Senado antes da aprovação da emenda Ibsen e, em consequência do veto do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, aqueles que foram apresentados simultaneamente ao PLS No448 de 2011.

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O Senador Pedro Simon (PMDB / RS) argumentou no plenário do Senado no dia 26 de setembro de 2011, que ão é ue o Gove o Fede al ti ha uito ais i te esse pelo Rio do ue pelos out os estados. O Governo Fede al, ua do viu u p ojeto e ue ele ti ha ue coloca ão o di hei o, vetou e p o to .

No. Projeto de Lei Autor Objeto do PL PLS Nº 166 de 2007 Senador Wellington Dias PT/Piauí Modificar as Leis nº 7.990, de 1989, e nº 9.478, de 1997, para distribuir de forma equânime os royalties para todos os estados e munícipios da união, baseado no argumento de que o petróleo é da união.

PLS Nº 629 de 2007

Senador Magno Malta PR/ES

Alterar as Leis nº 7.990 de 1989, nº 8.001 de 1990, e nº 9.478 de 1997, para alterar a distribuição de receitas de compensações financeiras e para direcioná-las às aplicações que especifica. Buscou dar mais receitas para todos os estados, e que estes por sua vez, transferissem 25% para os municípios. PLS Nº 104 de 2008 Senador Aloizio Mercadante PT/ SP

Alterar o inciso II do artigo 49 da Lei nº 9.478 de 1997, e o parágrafo 4º do art. 27 da Lei nº 2.004 de 1953, para prever distribuição de parcela dos royalties referentes à lavra de petróleo ou gás natural ocorrida em plataforma continental para o custeio da Previdência Social.

PLS Nº 116 de 2008

Senador Cristovam Buarque PDT/ DF

Acrescentar art. 52-A à Lei nº 9.478 de 1997, para estabelecer que os recursos recebidos por estados e Municípios a título de royalties pela exploração de petróleo sejam aplicados, exclusivamente, em ações e programas públicos de educação de base e de ciência e tecnologia.

PLS Nº 189 de 2008

Senador Expedito Júnior PSDB/ RO

Alterar o art. 7º da Lei nº 7.990 de 1989, e a alínea e do inciso II do art. 49 da Lei nº 9.478 de 1997, com vistas a destinar recursos do Fundo Especial exclusivamente para a saúde. O fundo seria distribuído entre todos os estados e municípios. PLS Nº 201 de 2008 Senador Augusto Botelho S/PARTIDO / RR

Alterar a Lei nº 7.990 de 1989. O PL não propôs uma nova distribuição, propôs que as receitas fossem prioritariamente investidas em programas e ações de educação, saúde e infraestrutura, permitida, ainda, a sua utilização para capitalização de fundos de previdência.

PLS Nº 224 de 2008

Senador João Pedro PT / AM

Alterar a Lei nº 9.478 de 1997 para introduzir mudanças nas regras de distribuição dos royalties provenientes da exploração de petróleo e de gás natural na região conhecida como Pré-sal no mar territorial brasileiro. Especificamente, propôs que sejam destinados em educação e para a defesa do território nacional.

PLS Nº 268 de 2008 Senador Tasso Jereissati PSDB/ CE. e Senador Cristovam Buarque PDT/ DF

Cria o Fundo Nacional do Petróleo para Formação de Poupança e Desenvolvimento da Educação Básica e altera a Lei nº 9.478 de 1997, para determinar nova distribuição dos royalties e da participação especial decorrentes da exploração de petróleo e gás natural entre

os entes federativos.

PLS Nº 279 de 2008

Senadora Ideli Salvatti PT/SC

Alterar a Lei nº 7.525, de 22 de julho de 1986, para mudar as regras que tratam das linhas de projeção dos limites territoriais dos estados e Municípios confrontantes. PLS Nº 29 de 2008 Senador Antônio Carlos Valadares PSB/SE

Alterar o § 2º do art. 8º da Lei nº 7.990 de 1989, para estabelecer que parcela da compensação financeira pela exploração de gás, petróleo no âmbito de cada ente beneficiário, seja aplicada em infra-estrutura, e para capitalização de fundos de previdência.

PSL Nº 335 de 2008

Senador Francisco Dornelles PP/ RJ

Alterar os arts. 49 e 50 da Lei nº 9.478 de 1997, para estabelecer que recursos recebidos pela União a título de royalties e participação especial pela exploração de petróleo sejam destinados ao FUNDEB.

PLS Nº 362 de 2008

Senador Paulo Paim PT / RS

Alterar os arts. 6º e 49 da Lei nº 9.478 de 1997, para estabelecer que recursos recebidos pela União, a título de royalties pela exploração de petróleo na camada de pré-sal (plataforma continental), sejam destinados parcialmente à área de saúde, à previdência social e ao FUNDEB. O PL propôs uma nova distribuição dos royalties devidos na plataforma continental.

PLS Nº 458 de 2008

Senadora Serys Slhessarenko PT / MT

Alterar o inciso II do artigo 49 da Lei nº 9.478 de 1997, dando nova distribuição de parcela dos royalties referentes à lavra de petróleo ou gás natural ocorrida em plataforma continental, e destinando-os para educação, saúde, previdência social e meio ambiente.

PLS Nº 8 de 2008

Senador Cristovam Buarque PDT/ DF

Altera os arts. 47 e 49 da Lei nº 9.478 de 1997 – Lei do Petróleo, e insere o art. 49-A na mesma lei para destinar parcela dos royalties à conservação da floresta amazônica (Royalty verde).

PLS Nº 256 de 2009

Senador Lobão Filho PMDB / MA

Alterar os arts. 6º e 49 da Lei nº 9.478 de 1997, para estabelecer que recursos recebidos pela União (o PL propôs que seria de 100% quando a lavra ocorrer na plataforma continental), a título de royalties pela exploração de petróleo e gás natural na camada pré-sal, sejam destinados ao Fundo de Participação dos estados e do Distrito Federal (FPE).

PLS Nº 574 de 2011 Senadores: Francisco Dornelles PP/ RJ , Delcídio do Amaral PT/ MS, Lindbergh Farias PT/ RJ, Ricardo Ferraço

Alterar a Lei nº 12.351 de 2010, para dispor sobre os royalties e a receita da comercialização relativa ao regime de partilha de produção. Determina que os estados e municípios produtores e confrontantes sejam os mais beneficiados e que dos recursos destinados à União sejam transferidos para os Fundos de participação de estados e Municípios. Igualmente, propuseram a elevação da alíquota dos royalties do petróleo, dos 10%

PMDB/ES para 20%. PLS Nº 597 de 2011 Senador Lindbergh Farias PT/ RJ

Alterar a incidência de Imposto de Exportação sobre petróleo e seus derivados e gás natural. Este projeto tentou fazer com que o dinheiro do imposto que recebe a união fosse repassado para todos os municípios.

PLS Nº 598 de 2011 Senadores: Francisco Dornelles PP/ RJ , Delcídio do Amaral PT/ MS, Lindbergh Farias PT/ RJ, Ricardo Ferraço PMDB/ES

Determinar que, o acréscimo de recursos da participação especial da União, decorrente da atualização tabela prevista nos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do art. 22 do Decreto nº 2.705 de 1998, apuração também promovida no Art. 1o do mesmo PL, seja destinado integralmente para a constituição do Fundo Especial de que trata o Art. 49, inciso II, alínea e, da Lei nº 9.478 de 1997, a ser distribuído entre todos os estados e Municípios.

PLS Nº 613 de 2011 Senador Lindbergh Farias PT/ RJ e Francisco Dornelles PP/ RJ

Propôs que a parcela da União nas participações especiais 50% fosse destinada aos não produtores. É a proposta mais parecida com a Lei 12.734 de 2012, porque ainda que beneficiando mais aos estados e Municípios produtores, propôs a criação dos fundos especiais para que os considerados não produtores recebessem royalties, quando a lavra ocorrer na plataforma continental.

PLS Nº 624 de 2011

Senador Marcelo Crivella PRB/ RJ

Garantir o tratamento diferenciado para os estados e municípios produtores. Em suma, este PL propôs que os estados e Municípios produtores, bem como os afetados pelo sistema de produção e transporte ficassem com 34% dos recursos. 44% seriam transferidos para os demais estados e municípios, ficando a União com os 22% restantes. PLS Nº 625 de 2011 Senador Francisco Dornelles PP/ RJ Delcídio do Amaral PT/ MS, Lindbergh Farias PT/ RJ, Ricardo Ferraço PMDB/ES

Propôs em primeiro lugar, a elevação da alíquota dos royalties do petróleo, dos atuais 10% para 20%. Em segundo lugar, apurar as participações especiais, propondo que a União destine da parte que lhe couber, 33 % no caso de exploração em terra, lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres, ou 44 % no caso de exploração na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, para todos os estados e municípios, com base nos critérios do FPM e FPE.

Quadro 5- Projetos de Lei do Senado que propuseram modificar a distribuição dos royalties do petróleo e

que tramitaram em conjunto com o PLS No448 de 2011.

A partir da análise dos projetos de lei do Senado que tramitaram em conjunto com o PLS No448 de 2011, foi possível deduzir que houve dois momentos que definiram o tom nessa casa. O primeiro, após o anúncio da descoberta do pré-sal, onde se apresentaram quinze projetos de lei, evidenciando desde esse momento a intenção de debater a premissa de que os royalties são de interesse e propriedade da União. Os objetivos dos projetos de lei propostos mostram que já existia um consenso em relação ao questionamento dos royalties recebidos por recursos naturais que estivessem na plataforma continental. Da mesma forma, foi notório que além de querer distribuir os royalties, os senadores tinham propostas claras sobre a necessidade de investimentos em áreas de educação, saúde e previdência.

O Senador Wellington Dias (PT/PI), que propôs o projeto de lei objeto deste estudo, foi um ator visível ao longo da discussão, embora seu primeiro projeto, como todos os apresentados antes de 2009, procurasse reformar especificamente a distribuição dos royalties no regime de concessão, instituído na Lei 9.478 de 1997. Igualmente, é importante destacar que houve tentativas de modificar as linhas de projeção dos limites, no entanto, esse é um debate que não tem conseguido se desenvolver no legislativo, ainda que durante a discussão dos royalties sempre houvesse senadores argumentando ser necessário discutir este tema.

Um segundo momento marcou a discussão no Senado a partir do ano de 2009 com a intenção do governo federal de criar um novo marco regulatório do pré-sal. Nesse ano, foram propostos além do regime de partilha, onde a União fica com o petróleo excedente depois de honrar seus compromissos com as empresas, o regime de cessão onerosa (Lei nº 12.276 de 2010) e o fundo social (Lei nº 12.351 de 2010).

Para conseguir a aprovação dos projetos de lei que procuravam instituir os novos regimes e o fundo social, o Governo Federal teve de aceitar uma incorporação de normativa que regulasse uma nova distribuição dos royalties. Portanto, existem dois momentos para a trajetória dos projetos que pretendiam mudar a distribuição: um antes de 2009, em que vários projetos de lei estavam tramitando nas duas casas, mas não foram debatidos, e outro após 2009, ou seja, após o anúncio de um novo marco regulatório do pré-sal, que como mostram as emendas Ibsen e Simon que previam a repartição dos royalties entre todos os estados e municípios, levou com que o tema fosse discutido no legislativo.

Diversos projetos tramitavam com a intenção de buscar alternativas de receitas diferentes aos royalties para partilhar com os estados não produtores, como impostos ou participações

especiais da união, corroborando a preocupação dos senadores dos estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo. Ainda que não tenha sido mencionado de forma explícita, foi identificada uma inspiração dos senadores nas reformas aprovadas na Bolívia e no Equador, onde foram aumentados os impostos, que demostra que sob condições semelhantes, os países tendem a adotar medidas implementadas em outras organizações.

Igualmente, em vários pronunciamentos, os senadores dos estados não produtores mencionam que tinham um compromisso prévio com o ex-presidente, o qual foi assinado em 2009 e anunciado junto ao novo marco regulatório do pré-sal. Tal acordo firmado pelo planalto com os governadores desses estados falava de uma diminuição das participações da união para partilhar com os estados não produtores, elevava de 10% para 15% o porcentual devido em função dos royalties, e mantinha os royalties dos campos já em produção.

Apesar do acordo, o Projeto de Lei Nº 5.940 de 2009, que deu origem à Lei nº 12.351 de 2010, foi aprovado no Congresso com as emendas Ibsen e Simon. O ex-presidente cumpriu com sua parte de vetar esse artigo, argumentando que a redação do artigo suscitava muitas dúvidas em relação à forma como a União implementaria a compensação aos estados e municípios confrontantes. E a bancada dos produtores comemorou a decisão, como evidenciado na fala do Senador Lindbergh Farias (PT /RJ):

O ex-Presidente Lula fez o veto porque tinha que fazê-lo. O projeto, a proposta do Ibsen Pinheiro, além de inconstitucional, inviabilizava o Estado do Rio de Janeiro e o Estado do Espírito Santo. Tirava sete bilhões do orçamento do Rio de Janeiro hoje. Paralisaria educação, saúde, desmontaria as UPPs. Então, houve aqui a discussão dos governadores, mas prevaleceu uma lógica do bom senso. Qual foi a lógica do bom senso? Tentar construir um acordo. Foi isso que houve (Informação Verbal)65.

Após o veto, o ex-presidente mandou à Câmara o PLC No16 de 2010, que apenas reformava a distribuição dos royalties para o regime de partilha, mas não mudava a distribuição para o regime de concessão. Contudo, no congresso o veto não foi apreciado e o projeto enviado pelo poder executivo à Câmara tramitou em conjunto com o PLS No448 de 2011, de autoria do Senador Wellington Dias (PT/PI).

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