Tipos e base legal do controle na administração pública O controle da administração é gênero que, de acordo com a

classificação, podem ser retiradas várias espécies (GUERRA, 2005). Desta forma, o Quadro 7, a seguir, demonstra, sem prejuízo de outras classificações, a definição de alguns tipos de controles encontrados na literatura.

Quadro 7: Tipos de controle

Tipos Definição

Controle Interno

Quando o agente controlador integra a administração. É o poder exercido pela própria Administração Pública sobre seus atos e decorre dos princípios da hierarquia e da autotutela. Controles primários ou administrativos ou aqueles exercidos pela Controladoria Geral da União ou Auditorias Internas

Legislativo ou Externo

Exercido por órgão estranho à Administração pelos representantes do povo, cuja legitimidade resta tanto para os eleitos, quanto para as casas que compõem. É chamado de Político quando exercido pelo Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores e Financeiro quando exercido pelos Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios

Judicial Age no exame dos atos praticados no âmbito da Administração Pública, sejam eles vinculados ou discricionários, no tocante ao aspecto da legalidade e também da moralidade

Social Exercido pela sociedade sobre o governo

Formais Visam assegurar a observância à legislação e às normas disciplinares da organização

Substantivos Servem para garantir a eficiência e eficácia na aplicação de recursos em termos quantitativos e qualitativos

Preventivos Projetados para evitar a ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades. Executados anteriormente ao ato

Fonte: Adaptado de Guerra (2005); Peter e Machado (2009) e Glock (2013). Em referência à sustentação legal do controle, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 estabelece que o controle seja exercido de forma prévia, concomitante e subsequente, sem prejuízo das atribuições dos órgãos de controle (BRASIL, 1964). Mais especificamente, o Artigo 13 do Decreto-Lei nº 200/1967 determina que o controle das atividades da Administração Federal deve ser exercido em todos os níveis e órgãos, compreendendo o controle pela chefia competente; o controle pelos órgãos próprios de cada sistema e o controle pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria (BRASIL, 1967).

Já, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no seu Artigo 70, dispõe que a fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Detalhando o Art. 70, e seguintes, da CF/1988, tem-se que, no âmbito federal, o controle externo a cargo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União - TCU. E, o controle interno será exercido pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, o qual tem como órgão central a CGU. Ao Tribunal de Contas da União compete, dentre outras atribuições, a análise da prestação de contas relativas às unidades sob a sua jurisdição. As contas são julgadas dependendo do grau de impropriedade ou danos causados ao erário público como regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis. Tal análise é exercida a posteriori, embora o TCU possa realizar inspeções e auditorias rotineiras ou específicas (PETER e MACHADO, 2009). Ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compete a avaliação da ação governamental e da gestão dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. De acordo com o Art. 8º do Decreto nº 3.591/2000 integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:

I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema;

II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais; III- as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; § 1o A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções operacionais de competência do Órgão Central do Sistema, na forma definida no regimento interno, além das atividades de controle interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais constantes do inciso II. (BRASIL, 2000)

O amplo campo de atuação desse sistema, no que se refere às entidades supervisionadas da Administração Indireta Federal, constante

do Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, Instrução Normativa nº 1/2001 (BRASIL, 2001a), compreende:

a) autarquias;

b) fundações públicas; c) empresas públicas;

d) sociedades de economia mista;

e) serviços sociais autônomos (entidades paraestatais);

f) fundos constitucionais, especiais, setoriais e de investimentos;

g) empresas subsidiárias integrais, controladas, coligadas ou quaisquer outras de cujo capital o poder público tenha o controle direto ou indireto; h) empresas supranacionais de cujo capital social a União participe de forma direta ou indireta, nos termos de seus tratados constitutivos, inclusive em virtude de incorporação ao patrimônio público; i) projetos que administrem recursos externos e de cooperação técnica junto a organismos internacionais;

j) agências autônomas, executivas e reguladoras; k) organizações sociais regidas por contrato de gestão;

l) outras definidas em lei. (BRASIL, 2001a) Para melhor entendimento do funcionamento do controle no âmbito da administração pública, apresenta-se a seguir, a Figura 1.

Fonte: (BRASIL, 2012a).

A ilustração (Figura 1) representa um sistema integrado pelo autocontrole e controles Interno, Externo e Social, integrado por diferentes instâncias da Gestão Pública. Visualizam-se, assim, na esfera central, como partícipes, os servidores e gestores de recursos públicos, verificando-se a função administrativa do controle. Na segunda esfera, localizam-se os Órgãos de Controle Interno8 e Correição (Órgão Central – CGU) e, no caso das Universidades, como se fossem integrantes de um subsistema de controle, as Auditorias Internas, os conselhos de curadores, as ouvidorias, as comissões de ética, as comissões de avaliação, os setores de correição, quando existente. Na terceira esfera, o Ministério Público e o TCU e, por fim, na quarta esfera, o cidadão.

É interno, pois faz referência ao Poder Executivo Federal.

Devido à delimitação do tema desta dissertação, o controle foi abordado com maior profundidade sob a ótica administrativa e da auditoria interna, o que será visto na sequência.