Transparência, accountability e rankings

Mesmo que o campo da educação superior não se tenha transformado num espaço pleno de mercado, o impacto da governança neoliberal, a crescente demanda pelo acesso e o crescimento da oferta de matrículas levaram à pressão quanto à garantia de qualidade,

accountability e transparência (SCOTT, P., 2013; HAZELKORN, 2013, 2007; VAN VUGHT;

WESTERHEIJDEN; 2012; VAN DER WENDE, 2008; WARD, 2007; SALMI; SAROYAN, 2007; HARVEY; NEWTON, L, 2004). Embora tais conceitos sejam utilizados indiscriminadamente de forma intercambiável, não devem ser confundidos, cumprindo

assinalar suas especificidades. A transparência é tida como produto desejável de um processo de garantia de qualidade (COSTES et al., 2010). A noção de accountability torna-se central, agindo como premissa e instrumento, para a garantia da transparência e qualidade.

Presente especialmente no léxico da administração pública, accountability é um termo de difícil tradução para o idioma português, tendo em vista a amplitude semântica em sua origem anglo-saxã (PINHO; SACRAMENTO, 2012). Para Mosher (1968 citado por CAMPOS, 1990), é sinônimo de responsabilidade objetiva. Em oposição à responsabilidade subjetiva, que parte do sujeito para consigo mesmo, a objetividade parte da responsabilidade de uma pessoa ou organização – o agente político – perante outrem. Para Afonso (2009), frequentemente colocada como uma simples prestação de contas, apresenta significado mais complexo, invocando a noção de responsabilização do agente político, e devendo ser entendida como um complexo sistema de procedimentos, dimensões e práticas, em que a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização devem, sempre que possível, estar integradas.

Em linhas gerais, no que tange à educação superior, accountability se refere à contínua justificação de valor e qualidade aos atores envolvidos (stakeholders): estudantes, os

policymakers, o governo e/ou investidores, a sociedade em geral, interessada na questão

educacional (LEVEILLE, 2006). De acordo com Marchelli (2007), a importância da

accountability reside na geração de informações públicas sobre os padrões de qualidade dos

cursos e instituições. Para L. Harvey e Newton (2004), a accountability tem sido a razão fundamental da avaliação da qualidade na educação superior, garantindo informações básicas sobre cursos, programas e instituições a todas as partes interessadas.

No caso de nações cujas instituições tradicionalmente gozam de autonomia universitária em relação ao governo, sendo balizadas pelas forças de mercado, como a Inglaterra e os Estados Unidos, a accountability tem sido uma prática tradicionalmente consolidada, devido a mecanismos de governança neoliberais difundidos no Estado e na sociedade. Em países em que a educação superior tem sido tradicionalmente regulada e majoritariamente financiada pelos governos nacionais, a accountability tem sido o preço pago pelo aumento da autonomia (HARVEY, L.; NEWTON, 2004). Por outro lado, no extremo desse processo, é possível destacar países como o Brasil, em que a noção de accountability ainda é bastante débil, devido a uma conjuntura macropolítica sem tal tradição, o que, nas IES, reflete-se na manutenção da estrutura colegiada de gestão, excesso de burocracia e ausência de atmosfera favorável à cobrança de resultados, alimentados pelo apego quase religioso à autonomia universitária,

argumentação frequentemente utilizada contra qualquer tentativa de intervenção externa (BERNASCONI, 2013).

Contudo, tem havido, em escala global, tendência à complementação dos procedimentos de avaliação interna das IES pela avaliação realizada por organismos externos. Para Eaton (2013), esse é o resultado da ênfase na accountability, que permite o desenvolvimento de novas ferramentas para julgar qualidade externas à academia. Entre essas ferramentas de

accountability estão os rankings universitários, que operam ordenamento hierárquico das IES,

baseado no desempenho comparativo de performance, a partir de indicadores especificamente escolhidos, os quais “podem diferir significativamente e podem incluir, por exemplo, pesquisa, financiamento, endowment23 e características do corpo discente” (EATON, 2013, p. 131).

Surgidos no final do século XIX, na Inglaterra (MAROPE; WELLS, 2013), os rankings representam a busca, própria a seres humanos, por ordenação e classificação, como forma de redução da complexidade do mundo (ECO, 2009 citado por SOWTER, 2013). Sua popularização se inicia por volta da década de 1980, com a publicação do America’s Best

Colleges, pelo US News and Report, primeira experiência de ranqueamento nacional, com

informações sistematizadas sobre cursos de graduação em todo os Estados Unidos (SALMI; SAROYAN, 2007). A partir de então, a prática espalhou-se pelo mundo, tornando-se comum a elaboração de listas pretensamente tradutoras do potencial e qualidade de IES. A partir de 2003, quando a Shangai Jiao Tong University publica o Academic Ranking of World Universities (ARWU) (LIU, 2013), incorporou-se o desenvolvimento de rankings de alcance global. Desde então, rankings universitários globais proliferam, consolidando a corrida pela elaboração e pelo aperfeiçoamento de métricas e indicadores que melhor avaliem a qualidade das IES, estando internacionalmente difundidos e incorporados ao campo da educação superior, como elemento crucial nos processos de governança.

Com efeito, atualmente coexistem rankings com distintas orientações, finalidades e métodos. Além disso, variam também no organismo desenvolvedor: desde órgãos de governo à mídia. Quanto à unidade de análise, alguns limitam-se ao comparativo entre cursos, programas

23 _{O endowment pode ser definido como “estruturas que recebem e administram bens e diretos, majoritariamente}

recursos financeiros, que são investidos com os objetivos de preservar o valor do capital principal na perpetuidade, inclusive contra perdas inflacionárias, e gerar resgates recorrentes e previsíveis para sustentar financeiramente um determinado propósito, uma causa ou uma entidade” (SOTTO-MAIOR, 2011, p. 66). Estratégia de sustentabilidade comum entre as grandes universidades norte-americanas e europeias. O volume financeiro de Harvard, por exemplo, ultrapassa os U$S 32 bilhões de dólares (ALDEN, 2014). Em contrapartida, as universidades brasileiras só recentemente têm se engajado na criação desse tipo de fundos patrimoniais, a exemplo da Universidade Federal do Rio de Janeiro (URFJ), algumas unidades da Universidade de São Paulo (USP), a Fundação Getúlio Vargas (FGV), entre outras, contando com ativos bem mais modestos (ALISSON, 2014).

ou departamentos; outros tomam como foco instituições inteiras. Adicionalmente, podem estar circunscritos a uma nação ou abranger instituições em alcance continental ou global. De modo geral, dispõem resultados em ordem hierárquica, de acordo com escores baseados em critérios predeterminados, arbitrariamente escolhidos, pretensamente indicadores da qualidade/performance das instituições.

Apesar da difusão global, a utilização dos rankings na educação superior não é ponto pacífico, seja por controversas características metodológicas ou impacto político. Conforme Marginson e van der Wende (2007), não existe consenso com relação ao benefício desse empreendimento, o que tem gerado muita polêmica acerca do potencial de uso e do abuso dessas ferramentas. As opiniões se dividem, e mesmo autores que se posicionam favoravelmente à utilização dessas ferramentas são cautelosos em admitir falhas conceituais e metodológicas, bem como suas limitações.

Mesmo com a intensa polêmica que se coloca a seu respeito, os rankings são uma realidade. Um de seus efeitos é o acirramento da dinâmica de competividade global, estratificando os sistemas de educação e ampliando desigualdades de recursos entre IES de alto desempenho e outras mais modestas, tanto em composição como em resultados. Por essa razão, as IES de menor desempenho têm adotado decisões gerenciais de caráter mimético com prejuízos para as próprias instituições e para as comunidades com as quais dialoga. Ao se deixarem levar pela magia desses sistemas de classificação, tais IES se envolvem numa corrida improdutiva, da qual dificilmente sairão vencedoras. Priorizando objetivos que estão além de sua alçada e competência, acabam por descuidar de objetivos mais próximos, reais e imediatos. Essa compreensão equivocada acerca dos objetivos da educação acaba provocando pressões nas IES para se adequarem ao modelo hegemônico da research university, o que pode acarretar impacto negativo, especialmente na relação com a comunidade local. O caso da universidade latino-americana é representativo desse quadro. Tradicionalmente tais instituições têm exercido um papel importantíssimo de extensão à comunidade – em boa medida carente pela falta de atuação direta do Estado –, seja através de programas sociais, assistência à saúde, promoção dos esportes ou atividades culturais (ORDORIKA; LLOYD, 2013), e a corrida por melhores posições nos rankings contraria a autonomia das finalidades comunitárias e culturais. Logo, um desafio que se coloca para a utilização dos rankings é minimizar seus efeitos negativos e potencializar seu impacto positivo, de modo a conformar verdadeiros instrumentos de medida de qualidade (SCOTT, P., 2013; MARGINSON 2013; VAN VUGHT; ZIEGELE,

2011; BERNARDINO; MARQUES, 2010; SALMI; SAROYAN, 2007; COATES, 2007; MARGINSON, 2007).

O Brasil, evidentemente, não se mantém imune à conjuntura atual, sofrendo efeitos da dinâmica global de mercantilização. Por outro lado, o ensino superior brasileiro parece, em muitos aspectos, manter-se indiferente às transformações globais, preso num movimento de paroquialismo, em muitos aspectos desconectado das tendências mundiais. Para compreensão dessa circunstância, abordaremos, a seguir, o processo de construção do sistema de educação superior nacional.