Transparência ativa

Os princípios da Administração Pública, declarados constitucionalmente, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efetividade (BRASIL 2015), entre outros anunciados em lei infraconstitucionais, estão diretamente relacionados à organização, transparência e acesso aos documentos e informações. Sem uma organização eficiente dos registros e conhecimento, a instituição comprometerá a missão constitucional e social.

Mas o que é ser institucionalmente transparente, qual a sua origem, por que se demorou tanto para tratar a transparência como um princípio, como ela é reconhecida no Brasil e como o MPPE se arranja para institucionalizar políticas e instrumentos que os tornem transparentes. A transparência no Brasil tem sido analisada sob duas perspectivas. A primeira decorre da necessidade das instituições em disponibilizar informações de ordem geral ou coletiva, previstas em lei (transparência ativa), a segunda resgata o entendimento de cidadania e requer um maior nível de organização institucional e social (transparência passiva).

Para o Conselho Nacional do Ministério Público, a Transparência Ativa consiste no dever de fornecer dados, independentemente de qualquer solicitação, por meio de ambiente virtual ou físico (CNMP, 2015). Órgão de controle e fiscalização, o CNMP, instituído na forma da Resolução CNMP nº 86, declara ser o Portal da Transparência o principal instrumento de concretização da Lei de Acesso à Informação (CNMP, 2015). Desta forma, cada unidade do Ministério Público deverá disponibilizar em sítio eletrônico oficial, em campo de destaque, atalho com acesso à página do portal e do Serviço de Informação ao Cidadão.

O Portal da Transparência tem sido a representação simbólica da transparência ativa, servindo também de veículo para a passiva. Para isso, o instrumento eletrônico disponibiliza campo para o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) com o objetivo de atender às necessidades do cidadão. Conforme disciplina o art. 9º, inciso I, da LAI:

O acesso a informações públicas será assegurado mediante: I criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para: a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas

unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações. (BRASIL, 2011, p.4).

Na mesma direção, a LAI disciplina que qualquer interessado poderá apresentar pedido aos órgãos e entidades por qualquer meio legítimo, a fim de obter conhecimento dos registros e ações públicas, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida (BRASIL, 2011). A Constituição disciplina sobre várias questões associadas à transparência, entre elas o disposto no art. 130-A, § 5º, que trata da ouvidoria, a saber:

Leis da União e dos Estados criarão ouvidorias do Ministério Público, competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Ministério Público, inclusive contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional do Ministério Público (BRASIL, 2015).

Apesar da relevância que o contexto sugere para a transparência ativa, os princípios e dispositivos legais sinalizam para uma transparência que atenda a sociedade a partir de suas necessidades e direitos fundamentais.

5.1.1 Portal da Transparência

O empenho das instituições brasileiras no desenvolvimento e aplicação do Portal da Transparência decorre da necessidade de garantir o acesso às informações previstas em lei com o uso da tecnologia. O sítio eletrônico é um instrumento de controle social lançado pelo Governo Federal em novembro de 2004, visando a assegurar a legalidade no uso dos recursos públicos. Foi através de iniciativa da Controladoria-Geral da União (CGU) que o portal passou a ser uma ferramenta tecnológica de impacto nacional.

A fundamentação legal do recurso tecnológico de transparência sugere diálogo e participação da sociedade, a fim de torná-lo um instrumento de controle social cujo sentido e alcance depende da avaliação sistemática das ações e recursos do Estado pelo cidadão. Para estimular o diálogo e a transparência pública, o Poder Executivo tem disponibilizado, através de cursos e tecnologias, conteúdo de natureza informativa, com o objetivo de estimular a prática do controle social. Para isso, o carro chefe na aplicação da LAI sugere que eventuais suspeitas ou

identificação de qualquer irregularidade devam ser comunicadas à Controladoria- Geral da União, por meio de formulário específico disponível eletronicamente.

O Portal da Transparência está sendo (re)estruturado em diversos órgãos públicos, a fim de atender a sociedade e o Estado na transparência ativa e passiva. Enquanto esta consiste no dever de fornecer dados, independentemente de qualquer solicitação, por meio de ambiente virtual ou em ambiente físico, aquela depende da solicitação do cidadão e pode ser exercida pela Ouvidoria ou outra unidade indicada. As perspectivas nas duas modalidades de diálogo devem estar presentes no sítio eletrônico, que é, atualmente, o meio de comunicação mais visível pelos usuários com os serviços públicos de modo geral.

O Portal da Transparência foi instituído no Ministério Público Brasileiro através da Resolução n. 86/2012 do CNMP. Sua funcionalidade eletrônica se deu, inicialmente, pela capacidade tecnológica das instituições em adequar dados e informações às recomendações e ao Manual do Portal da Transparência sugerido pelo CNMP. Recepcionado pelas diversas unidades do MP, o sítio eletrônico foi se tornando a expressão simbólica da transparência. Com a Lei de Acesso à Informação e a inclusão de itens atinentes à atividade-fim, ao Planejamento Estratégico e ao Serviço de Informação ao Cidadão, o portal passou a ter mais elementos de controle e avaliação.

A representação institucional da transparência ativa, aquela que independe da solicitação do cidadão, tem sido associada ao portal. Desenvolvido para ser de fácil acesso e atender as demandas previstas em lei, o instrumento é gerenciado pelo Conselho Nacional do Ministério Público, sendo um importante mecanismo de controle social.

Com a finalidade de veicular dados e informações detalhadas sobre a gestão administrativa e a execução orçamentária e financeira das unidades do Ministério Público, ressaltando as inclusões atinentes as atividades-meio e fim, o sítio eletrônico se transformou no instrumento de concretização da LAI, previsão da lei que regulamenta o acesso à informação no Ministério Público Brasileiro (CNMP, 2012).

O Ministério Público avança no controle e na fiscalização da transparência e da Lei de Acesso à Informação em seus sites. Para isso, o Conselho Nacional do Ministério Público implementou um ranking em 2014, conhecido como

transparentômetro (último ranking com o transparentômetro de 2016 no anexo H).

Divulgado desde julho de 2014, o ranking é fruto do trabalho realizado pela Comissão de Controle Administrativo e Financeiro do CNMP (CCAF), que verifica se os sítios das unidades do Ministério Público da União e dos Estados estão cumprindo as disposições das Resoluções CNMP nº 86/2012, 89/2012 e 115/2014. Desde então, é possível identificar quatro rankings no site do CNMP, os dois últimos permitem a observação da conformidade de 253 itens nas 30 unidades ministeriais.

Inicialmente, o termômetro do acesso à informação no Ministério Público, o transparentômetro, dispunha, na etapa inicial, de 209 itens, ressaltando que a conformidade com os índices adicionais requer uma gestão estratégica e um aprofundamento na organização da informação na instituição, sobretudo da atividade-fim. Isso pode ser verificado, por exemplo, com a inclusão, no transparentômetro mais recente, de 5 (cinco) itens atinentes ao Serviço de Informação ao Cidadão, de 5 (cinco) itens contendo a publicação anual de informações que demonstrem uma gestão de informação com foco na Lei de Acesso à Informação, de 10 (dez) itens sobre a atividade-fim e de 5 (cinco) itens sobre o Planejamento Estratégico.

Consultando os quatro transparentômetros disponíveis à época da pesquisa no site do CNMP, verifica-se a oscilação da posição do MPPE nos rankings. Na última avaliação do CNMP, publicada em fevereiro de 2016, a instituição atendeu integralmente 74,7% dos itens e, parcialmente, 8,30%, apresentou-se desatualizado em relação a 1,58% e não atendeu 15,4%, apesar de ter passado da 9º posição no primeiro ranking para a 18º posição no último. O melhor desempenho se deve ao fato de o MPPE ter tomado as providências de praxe, consequência de uma gestão administrativa e tecnológica desenvolvida. No entanto, ao passar do tempo, as exigências requeriam aprofundamento na organização dos documentos e informações da atividade-meio e fim, com foco na LAI.

Os avanços do Ministério Público Brasileiro são notáveis no processo de transparência pública. Além dos itens referentes à Lei de Acesso à Informação e ao Portal da Transparência estarem mais complexos, outros que estão sendo inclusos requerem aprofundamento na organização dos documentos e das informações. No entanto, algumas unidades ministeriais estão avançando mais do que outras em itens associados à transparência passiva.

Desde o lançamento do transparentômetro, por exemplo, a instituição mantem a conformidade com os seguintes itens: formulário eletrônico para apresentação de

pedidos de informação, atalho para o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) em

destaque e, recentemente, com o item unidade e autoridade responsável pelo SIC. No entanto, o último ranking demonstra que o MPPE não atende parte das recomendações referentes ao SIC, à atividade-fim e à publicação anual. A instituição deixa de cumprir demandas que demonstram profundidade na organização dos documentos e da informação.