MERCOSUL
A construção da nova Ordem Mundial se dá a partir do advento de inúmeros aspectos dinamizadores do processo de conversão do cenário internacional, cujo traço
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Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Referências para a Política
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marcante assenta-se no não isolamento dos Estados, Mercados e indivíduos, que, ao contrário, encontram-se cada vez mais próximos e integrados. De forma imediata, a articulação desse conjunto de variáveis, além de modificar a estrutura originária dos modelos de desenvolvimento até então conhecidos, serviu para caracterizar a redefinição das contingências econômicas, marcando a formação de espaços econômicos regionais, os denominados blocos econômicos.
Nesse sentido, visando fomentar a articulação e o paralelismo entre nações dotadas de similaridades e proximidades política, histórico-cultural e social, fazendo prevalecer a integração e a cooperação173 entre seus componentes, foi celebrado, em 1991, o Tratado de Assunção, que inicialmente174 associou interesses da Argentina, do Brasil, Paraguai e Uruguai, originando a criação de um mercado comum, caracterizado pela liberalização comercial intrabloco, tarifa externa comum e uniformização dos vínculos comerciais com o resto do mundo, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)175, união aduaneira que formulou uma aliança comercial com o objeto de dinamizar a economia a nível regional, promovendo a movimentação de mercadorias, pessoas, força de trabalho e capital.
Para criar as condições de implementar os objetivos do Mercosul, implementou- se um conjunto de medidas no sentido de liberalizar a circulação de mercadorias e de fatores produtivos através das fronteiras internas, seguindo o previsto no Programa de Liberação Comercial, definindo uma tarifa externa comum, acompanhada de uma política comercial comum, além da coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais de maneira cooperada e da harmonização das legislações pertinentes ao processo de convergência.
A partir da formação de conglomerados regionais, fortalecem-se os agentes e as relações por eles empreendidas, assim como se oportuniza a dinamização de
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Ao passo que a integração se refere à formalização de intenções através de acordos e/ou tratados, a cooperação prescinde de elementos formais, resultando, assim, da simples convergência espontânea de interesses.
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Posteriormente, contou-se com a presença da Venezuela como Estado-membro, e, enquanto Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru inseriram-se na condição de países associados, México e Nova Zelândia posicionaram-se como países observadores.
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Com semelhante propósito, já se empreenderam tentativas de formular a existência de um bloco econômico na região. Foi o que se observou nos tratados que estabeleceram a criação da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), na década de 1960, a Associação Latino-americana de Integração (ALADI), na década de 1980, assim como a Declaração do Iguaçu, em 1985, e o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado em 1988.
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investimentos nas respectivas regiões, dado que se permite o desempenho de inúmeras atividades diretamente influentes na equação do desenvolvimento nacional e regional, além da maior representação externa de seus membros, com ampliação da capacidade de negociação e aumento do poder de influência no Mercado176. A partir dos anos 90, a cooperação e interdependência entre os Estados ganhou nova dimensão, visto que a conjuntura global passou a ser caracterizada pela consolidação do processo de globalização, marcado pela desregulamentação do mercado financeiro internacional e pelo aumento expressivo do comércio internacional pela via da liberalização comercial.
No contexto da nova dinâmica da economia mundial, a realidade da integração econômica oportunizada pelo Mercosul traz consigo benefícios como a maior eficiência econômica, ganhos de escala e elevação dos índices de produtividade, transcendendo, dessa forma, ganhos imediatos visualizados na órbita do comércio local. No entanto, a impossibilidade de rápida alteração de tarifas fixadas com os demais países integrantes do bloco tem constituído fator impeditivo da adaptação à volatilidade do Mercado internacional, especialmente para o Brasil, que, por deter a economia de maior destaque no bloco, acaba por perder dinamismo e possibilidade de avançar em acordos comerciais que poderiam lhe trazer importantes benefícios.
Contudo, diversas condutas nacionalistas são visualizadas na região já foram efetuadas, a exemplo do que ocorreu em 2007, com a estatização de duas refinarias da Petrobrás pelo Governo boliviano e a desapropriação da petrolífera espanhola YPF, em 2012, pelo Governo argentino. Com o advento da crise econômica internacional de 2008, a Argentina adotou diversas medidas protecionistas tendentes a limitar a circulação de mercadorias na região, aspecto que reforça a vulnerabilidade do bloco e sua tendência de aceitar passivamente as exceções criadas por seus integrantes ao sabor das circunstâncias. Diante dessa insegurança nas relações multilaterais, longe de promover a colaboração entre os países componentes, geram-se impasses nas relações, o que se reflete na instabilidade política, diminuindo a margem de liberdade nas manobras econômicas das relações comerciais, ensejando a perda de confiança e credibilidade do investidor externo, em um contexto em que a economia mundial posiciona-se em uma onda de acordos regionalistas e multilaterais na geografia internacional.
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KEGEL, Patrícia Luiza; AMAL, Mohamed. Perspectivas das Negociações entre Mercosul e a União Européia em um Contexto de Paralisia do Sistema Multilateral e da Nova Geografia Econômica Global. Revista de Economia Política, vol. 33, nº 2. 2013. p. 341-359.
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Em razão da ausência de agilidade e congruência de interesses, o Mercosul está ficando para trás, uma vez que não se apresenta capaz de elevar a competitividade da região. Ademais, a instabilidade econômica da região acaba por produzir insegurança em relação ao Brasil, fator que resulta na diminuição da frequência de negociações com o país. Por outro lado, interessa salientar que problemas oriundos da reduzida evolução do bloco não significa a defesa em favor do seu desfazimento, mas sim levantar a necessidade de revisitar as diretrizes e interesses de deus membros, levando em consideração os novos arranjos dos mercados para tentar superar a limitada representatividade nas relações internacionais.
Com um dos coeficientes de abertura econômica mais baixos do mundo, o Mercosul constitui um bloco formado por países protecionistas dotados de economias pouco abertas, dado que evidencia o não acompanhamento da evolução do grau de dinamização dos demais conglomerados econômicos pelo mundo177. Com vistas a superar os obstáculos existentes, discutem-se questões inerentes à liberação do comércio, afastando as restrições às importações e ao excesso de proteção do mercado interno, sinalizando argumentos no sentido de ganho de eficiência e eliminação das distorções geradas pela existência de tarifas, ganhos com o fortalecimento das economias em escala, permitindo-se, dessa forma, que países sejam capazes de produzir maior contingente de bens ensejadores de vantagens competitivas, trazendo com isso o aumento de oportunidades de aprendizado e inovações.
O argumento político imediato em favor do livre comércio relaciona-se diretamente ao fato de as políticas comerciais receberem considerável influência dos interesses e pressões dos interesses particulares dos Estados, o que conduz à adoção de políticas protecionistas que nem sempre trazem as soluções adequadas para os problemas enfrentados. Noutro giro, contrapondo-se ao argumento anterior, o livre comércio tende a elevar o preço dos produtos advindos de grandes países exportadores, o que demanda a adoção de mecanismos de controle da influência do mercado internacional e de minimização dos prejuízos advindos de tais relações de troca, atuando por meio de interferência meramente corretiva.
Obviamente, a implementação de uma política econômica sem interferências se apresenta mais adequada quando o Mercado funciona adequadamente178. Contudo, a
177 BAUMANN, Renato; MUSSI, Carlos. Mercosul: Então, e agora? CEPAL, 2006. p .35. 178 Esse ideário é perpetrado pela Teoria do Segundo Melhor.
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partir do momento que isso não acontece de forma livre, demanda-se a ingerência do Estado para a correção das falhas, aumentando, assim, o bem estar geral. Com efeito, implica-se que a aludida intervenção deve ser efetuada da maneira mais direta possível, haja vista que a atuação indireta pode surtir o efeito contrário e não colaborar para a resolução das falhas. Dessa maneira, infere-se que a adoção de políticas comerciais baseadas no argumento de que o Mercado apresenta falhas constantes não constitui a premissa mais adequada, razão pela qual o Estado somente deve intervir, mediante a coordenação paralela de políticas micro e macroeconômicas, quando a liberdade de mercado não representar um mecanismo apto na condução do complexo de interesses que lhe são correlatos, repercutindo na maior previsibilidade e segurança nas relações.
Nesse prisma, o dinamismo do comércio intrarregional suscita boas expectativas no tocante aos distintos quadrantes do Cone Sul, fazendo transparecer a maximização do intercâmbio e expansão do comércio intraindustrial e de distintos setores com fluxo de comércio administrado, robustecendo os mercados dos respectivos componentes do bloco. Despontando os movimentos de reconversão produtiva, o Brasil situa-se como vértice econômico do grupo, adquirindo destaque central no comércio intrassetorial e proporcionando a complementação produtiva. Assim, as empresas atuantes na região tendem a avançar na redefinição das atividades, encontrando-se preparadas para administrar os novos contornos, aumentando a participação de seus componentes nas atividades produtivas do mercado doméstico.
Entretanto, levando em consideração os crescentes investimentos do setor de petróleo e gás no Brasil e no mundo, notadamente em função dos preços adquiridos pelo barril de petróleo e seus derivados no mercado internacional, torna-se salutar a adoção de medidas que viabilizem economicamente o melhor aproveitamento dos combustíveis fósseis do país. Por possuir um parque tecnológico que demanda vultuosos investimentos para despontar em níveis de tecnologia e competitividade, torna-se premente que o Brasil adote, inclusive no entorno do Mercosul, união aduaneira, estratégicas medidas protecionistas que impactem diretamente na criação de empregos e no desenvolvimento tecnológico do seu território, de modo a aumentar a renda e os demais fatores influentes na equação do desenvolvimento. Nesse contexto se enquadra a Cláusula de Conteúdo Local.
Em que pese a busca pela cooperação econômica dos países integrantes do referido bloco econômico, há setores que, por serem especialmente estratégicos na prospecção econômica, demandam maior salvaguarda por parte do Estado. É o que se
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vislumbra no segmento de óleo e gás. Como se percebe, diversos obstáculos acabam por fazer gerar o distanciamento entre a teoria e a prática dos preceitos do Mercosul, afastando cada vez mais a materialização do projeto de transfronteirização regional do comércio. As dificuldades enfrentadas pela Argentina, segundo parceiro mais importante do bloco, já conduziram à revisão de aspectos do tratado, reduzindo a abrangência do acordo de livre comércio, afim de que cada país pudesse negociar acordos comerciais sem a obrigatoriedade de atendimento aos nortes da união aduaneira.
Insta salientar que a união aduaneira teve sua imagem embaçada desde que a Argentina passou a erguer barreiras protecionistas contra exportações brasileiras, dado que a característica básica do modelo formulado se embasa na abertura de fronteiras comerciais no bloco, além da adoção de tarifas externas isonômicas para o resto do mundo, o que há muito não existe. Ao que se percebe, a manutenção do bloco apenas é realizada por motivos político-ideológicos comuns aos governos do Brasil, da Argentina, Venezuela, Equador e Bolívia, o que faz com que o bloco seja visto pelos investidores internacionais como um grupo ideológico e não verdadeiramente comercial179.
Longe de se apresentar como um mercado comum, o Mercosul constitui uma área de comércio incompleta que tenta, sem sucesso, se converter em união alfandegária. Atualmente, a área de livre comércio sofre em virtude das exceções comerciais e barreiras não tarifárias, mas o principal problema relaciona-se às regras dos produtos manufaturados dentro do bloco que não se aplicam àqueles originários de outros países. Como implicação desse quadro, ocorre a dupla tarifação de produtos que ingressam na região e transitam pelos integrantes do bloco, concentrando renda e impedindo o acesso isonômico dos demais países aos ganhos projetados180.
Não bastando, a institucionalização limitada do bloco torna sua evolução cada vez mais lenta, elemento que faz com que o Brasil se prejudique ao depender dos demais integrantes para a celebração de negociações comerciais relevantes para o desenvolvimento nacional e regional. No que tange à coordenação de políticas macroeconômicas, faz-se imprescindível que haja a cooperação para a troca de
179 ABREU, Marcelo de Paiva. Desafios da Diplomacia Sul-americana. São Paulo: Abril, 2008. p. 23.
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ROMERO, Rubens de Matos. Acordos Regionais de Comércio Frente ao Multilateralismo:
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informações estratégicas, assim como a administração conjunta de crises e a coordenação de objetivos comuns, pontos sem os quais o avenço do bloco permanecerá apenas no campo teórico181.
À luz da ineficácia prática do Mercosul e da adoção de inúmeros embargos econômicos por parte dos países integrantes do bloco, a justificativa da adoção protecionista da clausula de Conteúdo Local para o segmento de petróleo e gás brasileiro encontra justificativa e referência, impedindo a maxidesvalorização da economia nacional e o estremecimento da trajetória de integração econômica internacional do país182. Nesse sentido, a existência de uma nuvem de incertezas, desconfiança e comportamentos excessivamente defensivos não apenas tornam inóqua a integração perpetrada pelo Mercosul, mas afugentam os investidores internacionais, que buscam cada vez mais segurança e previsibilidade para efetuar investimentos.
Dentro desse panorama, os ganhos potenciais podem ser concretamente vislumbrados a partir do momento em que se confere postura ativa à indústria nacional no fornecimento de bens e serviços, inclusive no setor de petróleo e gás, o que demanda não apenas a utilização de medidas como o Conteúdo Local, mas também o sensível manejo administrativo de todos os elementos direta ou indiretamente influentes nessa conjuntura. Dentre eles, destacam-se desde os esperados de ganhos com a redução dos riscos cambiais, assim como daqueles relacionados à política externa, a superação falta de fornecimento atrelada à elevada demanda internacional, dos custos com a importação, além do que se refere aos serviços aduaneiros, de logística e transporte, indicadores notadamente pontuais para a obtenção do êxito esperado nessa dinâmica183.
Como se percebe, a nova ordem mundial é caracterizada pela multipolaridade, formulando-se a partir da existência de diversos centros de poder econômico com influência na tomada global de decisões. Em uma análise mais sistemática, percebe-se a democratização do processo global de tomada de decisões, haja vista que o que antes era visto de modo unilateral, agora assume caráter eminentemente multidirecional, o que representa para o Brasil a abertura de oportunidades para a realização de
181 PEREIRA, Lia Valls. Falência do Mercosul. Revista Conjuntura Econômica. Vol. 66. nº 5. Rio de Janeiro: 2012. p. 15.
182 GIAMBIAGI, Fábio; MARKWALD, Héctor. A Estratégia de Inserção do Brasil na Economia Mundial: Mercosul ou Lonely Runner? Ensaios BNDES, nº 14. Rio de Janeiro: Ed. BNDES, 2012. p. 22. 183
FREIRE, Iedlson. MORANO, Cássia; FERREIRA, Miguel. Importância do Conteúdo Local
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importantes mudanças estruturais184. Levando em conta os potenciais energéticos e econômicos do país, o Brasil encontra o centro de convergência para se posicionar como agente influente nas relações internacionais, o que demanda preparo para acompanhar as novas exigências.
A toda evidência, a posição dos países em desenvolvimento ainda é desfavorável no comércio mundial, dado que os grandes atores do mercado global são aqueles que conseguem superar as assimetrias e as tensões desestabilizadoras nos espaços de poder, posicionando-se como agentes ativos diante desse quadro185. Nesse sentido, o debate sobre o desenvolvimento regional da América Latina importa a sensível análise das estruturas de coordenação econômica, as quais, em conjunto com a inserção da regulação da concorrência no espaço considerado, deve se mostrar eficaz no tocante à busca de incentivos e na formação de um centro de cooperação.
Para que haja a integração econômica regional, exige-se a superação dos obstáculos que entravam as iniciativas desburocratizadoras, assim como aquelas que aumentam as assimetrias existentes entre os Estados componentes do processo integracionista. Nesses moldes, perseguem-se os ideais de uma integração equitativa, tanto na esfera regulatória abstrata quanto na concreta, no âmbito dos agentes públicos ou privados.
No exercício da atividade econômica, os agentes do Mercado, em curso regular e mediante as devidas interações econômicas, transplantam os limites e fronteiras nacionais, tornando o mercado amplificado e repleto de redes, interseções e interações mantidas na esfera global, cujos traços também podem ser percebidos e verificados na esfera local. Aditivamente, os processos de interação regional demandam a formulação de mercados próximos, facilitando as interações econômicas num quadro de regulação normativa que assegure a liberdade do exercício da atividade econômica sob parâmetros
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O Gerifalte. O Brasil e a Nova Ordem Econômica Mundial. Rio de Janeiro: FGV, 2012. p. 5. 185
Se os agentes agem livremente no Mercado e sua atuação é efetivamente global, com liberdade quase que total de deslocamento de recursos financeiros, dentre outros recursos possíveis, ainda que mais limitados, como a mão-de-obra, a atuação regulatória do Estado, se não considerar variáveis ou elementos internacionais/globais, certamente deixará de fora de sua análise diversos e importantes pontos e elementos. Dessa maneira, se poderia, em uma colocação externa, afirmar que a regulação estatal deixaria de ser um forte marco institucional para configurar um ponto de incerteza para agentes do mercado. Assim, pode-se reconhecer que com o desenvolvimento e constante crescimento e intensificação do comércio e dos agentes internacionais, o mercado acaba por necessitar de melhoras e mais eficientes estruturas que fomentes a coordenação e cooperação econômica. (ALMEIDA, Paulo Roberto. Problemas
Conjunturais e Estruturais da Integração na América do Sul: A Trajetória do Mercosul desde suas Origens até 2006. Disponível em: http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1549mercosul15anos.pdf, Acesso em 31, dez, 2014)
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sólidos para a defesa da concorrência, incluindo princípios necessários à manutenção das atividades dentro de um mercado regional amplamente impactado e influenciado pelo mercado global.
Levando em conta os objetivos e compromissos, a posição do Mercosul não pode ser diferente, dado que a adoção de políticas industriais comuns e a coordenação macroeconômica são fatores essenciais no que se refere à condução do bloco em sua trajetória de integração regional. Nesse diapasão, a coordenação de políticas macroeconômicas, atento aos aspectos de defesa da concorrência, torna-se elemento fundamental de sustentação e aprofundamento dessa dinâmica, através da qual se devem incluir medidas de curto, médio e longo prazo para se fomentar e perseguir a estabilidade dos ambientes econômicos de cada um dos países186. Assim, relacionada a um processo de integração econômica regional, o mercado deve ser ampliado em atenção aspectos regionais e elementos próprios de cada segmento, repensando-o com base na geografia dos membros do bloco econômico e de modo que a defesa da concorrência seja perseguida como premissa do crescimento equilibrado e harmônico das relações comerciais intrazonais.
4. A REESTRUTURAÇÃO DOS MOLDES DA POLÍTICA DE CONTEÚDO